我国可以在“先试点后推广”的基础上，在中央和各级地方政府中普遍引入中期基础预算，并作为政府预算改革的组成部分和突破口。与以往改革重点集中于预算执行阶段不同，中期基础预算要求把改革着力点首先放到预算准备阶段，然后再依次扩展到预算审查、执行和评估阶段。这一次序意味着率先推动核心部门层面的改革，之后再扩展到支出机构。
一、预算准备阶段的改革
中期基础预算的改革高度依赖于强化预算准备过程的基础工作，因此应置于改革议程最优先的位置。这些基础工作主要包括以下十个方面。
(一)改进预算文件
引入中期基础预算要求在当前的基础上至少增加下述文件：预算的宏观经济展望、财政政策报告和一份正式的中期支出框架。这些主要由财政部牵头、政府高层内部运作完成的预算文件应提交立法机关审查(但不需要投票表决)，之后应与其他预算文件一起公布于众。在地方政府层面，由于政策重点并非宏观经济调控，作为预算文件的公共政策筹划，可将重心转向更为具体的公共政策目标。
财政部必须在预算申请者编制预算前，颁布一份详细、清晰和实用的预算指南，为各部门的预算编制工作提供强有力的指导。由核心部门(政府、立法机关和财政部门)共同运作制定的预算指南，用以说明年度预算的编制原则、指导思想、技术要求和政策重点。
应当强调的是：财政政策报告不仅仅是政府的预算文件，各支出部门也需要准备和提交部门(例如，教育、卫生、环境政策)财政战略报告。部门财政战略报告应与政府整体的财政政策报告相衔接。政府整体与各支出部门在其预算申报材料中，应清楚地阐明具体的政策目标及其与国家战略重点的内在联系。
概括地讲，支出部门在预算申请时提交审查的预算文件至少应该包括以下内容：(1)支出申请；(2)一份简要的、阐明部门政策及其预期成果的政策报告书；(3)现实的和相关的绩效指标，包括前期的绩效结果和预期的未来绩效；(4)一份说明如何实现政策目标的报告书；(5)实现资源节约和促进效率的建议；(6)为有效地落实这些建议而采取的措施。
(二)改进预算分类与申报
中期基础预算要求对我国现行的预算分类和预算申报进行改革，使其能够满足相关分类的要求，特别是经济分类和功能分类的要求，并与国际通行的分类标准一致。其中，经济分类应较为详细，最好能够与我国当前广泛采用的“目级”预算科目相衔接。这样的细目分类能够为分析宏观经济因素(比如通货膨胀)或政策因素(例如提高公务员工资标准)对当前支出造成的影响提供极大便利。
(三)建立正式和量化的预算约束
中期基础预算要求从预算限额与财政约束基准两方面建立严格的硬预算约束机制。
1.预算限额。由中期支出框架建立的预算限额是在中期宏观经济与政策筹划基础上制定的，包括总量限额和部门限额。总量限额是一级政府的预算限额，根据宏观经济走势、经济政策、预测的收入水平和意欲的预算赤字确定，并在一个具有约束力的中期预算框架中反映。总量预算限额确定后，需要分解为部门支出限额，这是为各个政府部门或部长而设立的。
2.财政约束基准。针对支出、赤字和政府债务建立正式的和量化的财政约束基准有三种基本形式：(1)比率基准，包括赤字、收入、支出、公共债务或政府借款相对于GDP的百分比；(2)收入或支出的变动(升降)比率；(3)目标变量(赤字或支出)的绝对水平。
(四)加强与改进预测工作
预算编制部门应采用可靠和成熟的经济计量模型帮助进行中期经济预测和财政预测。中期财政预测包括五个核心概念：收入、基线支出、可持续支出、线上支出和预测假设。中期支出框架通常都需要随环境和政策因素变化进行适当调整。财政部应考虑宏观经济参数的预期变动、预算执行和支出审查，经常修订以前年度准备的中期支出估计的年度成本数据，必要时应向支出部门咨询以获取必要的信息。
预测应尽可能准确，但实际上却很难做到，特别是时间跨度较长的预测。一个较好的应对办法是建立某种调节机制——例如预算稳定基金，用以吸收预测偏差(或支出削减)导致的预算“超收”或预算“少支”，或者在发生预测偏差导致预算短收或多支时释放相应的资源。
(五)避免不良预算策略
引入中期基础预算的变革，要求尽可能避免采用以下长期流行的不良预算策略：
1.基数法。基数法回避了对现行政策和执行新政策的财政效应进行评估。中期基础预算采用的基线法吸收了零基预算的主要优势，同时又规避了工作量过大和过于复杂的弱点。我国应以引入中期基础预算变革为契机引入这一方法，改进预测和预算工作的质量。
2.软预算程序。软预算程序的特征是：正式预算程序在预算限额尚未颁布的情况下，容许预算申请者提出上不封顶的申请，接下来再由核心部门(主要是财政部门)实施削减。上不封顶的预算程序本质上是软预算约束程序。它的问题是：预算申请根本没有考虑到总的“预算池”中资源的可得性，并且会导致过度的讨价还价。中期基础预算要求在预算开始阶段就建立强有力的支出限额，以此形成的硬约束有助于减少围绕增减预算申请过度讨价还价。
3.投入导向。目前中国的预算模式是典型的投入预算：预算过程关注和追踪的只是投入的资源，而非投入产生的结果。在投入预算下，公众只知道政府总体上上花了多少钱，但不清楚究竟做了些什么事，也不能评估各项活动的实际成本和绩效。绩效导向方法要求较长的时间跨度，以及在硬预算约束下对绩效负责，引入绩效方法与引入中期基础预算的是一致的。
4.收入驱动。近年来，中国政府财政收入猛增(超过25%的速度十分常见)，以致在预算过程中产生大量“超收”。在收入驱动预算的策略下，这些超收资金在没有精心的政策筹划的情况下被草率花掉了。收入驱动策略破坏了预算过程的财政纪律，造成软预算约束和诱发频繁的预算调整，并且导致稀缺预算资源的配置无法准确反映政策重点。中期基础预算通过以政策驱动代替收入驱动，为解决这些问题提供可供操作的、有效的方法和工具。
5.过度讨价还价。在过度讨价还价的预算程序中，围绕预算申请的增减调整、预算资源在的配置，通常不是以事实、诚实以及客观的绩效信息为基础，而是充斥着权力运作和种种机会主义行为。过度讨价还价也使预算过程本应存在的、健康的竞争机制不复存在。引入中期基础预算有助于消除过度讨价还价，促进预算过程的竞争性，这是通过建立和实施严格的预算限额制度、要求支出机构基于绩效证明其预算申请和支出的合理性与正当性来实现的。
6.偏见性的复式预算。中国目前的做法是：经常性预算由财政部负责编制，资本(投资)预算由发改委负责编制。采用这种责任分离的预算程序缺乏必要的和起码的协调性，从而使复式预算成为一种不良的预算策略。在制定资本预算决策时，会强化(当年)资本支出导向的预算，从而使预算规模在整体上具有过多的扩张性倾向。这种扩张性倾向还会因“政绩驱动”而加剧。因此，需要对现行的双重程序进行整合，一种方案是将制定资本预算的责任统一到财政部，另一种方案是在财政部与发改委之间就两类预算准备建立某种正式的协调机制。
(六)分离线下预算与线上预算
作为中期基础预算的关键性技术环节，基线法要求预算区分两个部分：线下预算与线上预算。这必须依次考虑：(1)假如现行政策和支出项目维持不变，那么未来财政年度的支出、收入、赤字(或盈余)债务将是多少？(2)如果推出新的政策，那么需要增加的开支是多少？如果增加的开支超过了政府预期的财政能力，现行的政策及其相应的支出应做出哪些调整？
线下预算是前一种情形下得到的预算数，线上预算是在后一种情形下得到的预算。这种分离引导、甚至迫使预算制定者严肃地考虑新出台的政策和支出项目，是否具有足够的财政承受能力；当财政能力不足时，如何对新旧政策进行权衡，以确保被削减或被中止的只是那些不具有优先级的支出项目。中期支出框架中的中期预算限额就是综合两个方面得到的结果。
(七)自上而下开启预算准备过程
引入中期基础预算要求对当前“两上两下”的预算准备程序进行改革，以确保预算准备过程按照“自上而下”方法启动，而不是当前程序中按自下而上方法(支出部门编制预算上报财政部)启动。自上而下开启预算程序应满足两个条件：(1)在决定将某项政策提议纳入预算之前，必须预先量化其未来财政效应(尤其是对支出和收入的影响)；(2)财政部必须在此项政策提议被提交给政府(审查委员会)讨论之前，预先掌握这项政策提议对未来财政支出的可能影响。自上而下的程序要求在预算申请者提出预算申请之前，就将预先制定好的预算限额确定下来，由政府高层基于政策目标，为每一个支出部门，甚至每位部长具体制定支出限额。
(八)政策早筹划
政策筹划工作应尽可能提前到预算准备的早期阶段进行，所制定或调整变更的、影响未来财政收入和支出的各种决策应尽早公布以利预算编制。各级政府和部门总会在预算执行过程中临时出台一些政策，或者对原定的政策做出调整。作为基本规则，公共政策的筹划(取舍、目标和优先性排序等)工作应尽可能在预算准备过程的早期阶段(支出部门提出预算申请之前)完成，除非发生重大的、突如其来的变故，预算执行过程的调整事项应尽可能减少。
(九)与年度预算衔接
中期体制的运作应与年度体制保持高度衔接与协调。因此，尽可能将中期体制的运作程序整合到正式的年度预算程序中。借鉴发达国家的经验，把以前年度准备的中期支出估计作为年度预算准备程序的起点。在这样的运作模式下，启动年度预算准备程序时，预先制定的支出估计被用于评估最初支出限额的合理性，支出部门据此制定初步的预算申请。
(十)延长预算准备时间
目前大约4-6个月的预算准备时间难以保证中期预算体制准备工作有效进行，这很可能至少需要延长到大约10个月。立法机关应在各部门和政府整体提交年度预算报告之前，尽可能早地介入预算准备阶段的各项工作，包括与政府、财政部、支出部门展开密切的协调，并为预算准备与编制提供强有力的相关指导。随着需要审查的预算文件数量和类别的增加，立法机关的预算审查工作量将迅速增加，这一阶段应给予立法机关更多的时间。
二、预算审查阶段的改革
中期基础预算要求比年度预算体制更强的预算审查，为此，需要推动以下改革：
(一)建立公共支出审查委员会
应由国务院、发改委和财政部牵头，成立由各部门代表参加的高级别的支出审查委员会。职责包括：(1)在各项政策之间进行权衡，根据支出限额和继续现行政策所需支出水平，决定出台哪些新政策；(2)预算中安排的经常性支出也应接受政策审查，并要求支出机构在预算文件中做出预期绩效说明；(3)分解支出限额，将中期预算建立的支出限额，分解为各支出部门和支出机构的支出限额；(4)委员会应直接对国务院负责，并向全国人大报告其工作。
次优的方案是由财政部代行该委员会的职责，其缺点在于将财政部置于同其他政府部门利益对立的位置上，而且财政部门目前并没有被赋予审查各部门支出政策的权力。
(二)扩展预算审查的范围
预算审查应覆盖所有的政府活动。“是否有遗漏”、“支出排序是否准确反映政策重点与优先性”、“是否包含了不应、或不宜由政府预算资助的活动或项目”以及“预算赤字的后果和可持续性”，在预算审查中受到持续和特别的关注。在任何情况下，预算审查都要努力剔除预算文件中可能包含的没有政策重要性的支出。
(三)赋予预算审查部门足够的权威和资源
预算审查面临的最大挑战是：在部门利益和公共利益发生冲突的情况下，审查部门必须坚定地捍卫财政纪律和公共利益。由于支出部委的力量和权力强大，在争夺与控制预算资源这场没有硝烟的战争中，确保立法机关、财政部门和审计部门处于强势地位极端重要。
(四)两阶段审查与表决
为使中期和年度预算体制有效运转，可以考虑将先行审查方式改为两阶段审查与表决的机制：第一阶段审查和表决预算总量，包括总的支出、收入、赤字/盈余和债务水平；第二阶段审查与表决拨款和部门间资源配置方案。这有助于区别将预算的总量决策与配置决策。为确保这项机制顺利运转，立法机关需要建立若干专业委员会来分别负责各个模块的预算审查。
(五)分级审查与表决预算
统一审查模式加剧了一个的难题：人大代表没有足够的时间应对规模日益扩大、结构日益复杂的汇总的“国家预算”，它覆盖了所有五级政府。分级审查模式有助于解决这个问题(但不充分)。全国人大不再审查和批准汇总的国家预算，各级政府预算分别由同级人大进行审查和批准，经下级人大批准的预算须报上级人大和政府备案。实施这项改革有助于使各级人大更好地行使职能，也可更好地适应引入中期基础预算后预算审查工作量大增的新局面。
(六)更好的分工安排
政策和总量层面的审查由财经委负责，具体的条目和规划层面的预算申请由预工委负责。预工委的职能、能力和人力资源必须得到加强，并需要分设较多专业委员会负责各个类别支出申请的审查。从中长期看，人大代表(特别是负责预算和税收立法的代表)的专业化和职业化必不可少：各级人大必须有足够的专业人才、时间、资源和技能才能胜任其预算职责。
(七)资本预算单独审查与表决
中期基础预算要求区分经常性支出和资本支出，资本预算单独审查有助于引导立法机关将预算辩论导向这个特别重要(但容易出问题)的领域。黄金法则要求确保债务规模及其变动与资本预算保持完全一致。单独审查有助于立法机关关注和检验两者之间的一致性。
三、预算执行与评估阶段的改革
有效的预算执行在年度预算体制中就十分重要，在引入中期基础预算中进一步突出其重要性。
(一)严守底线法则
任何良好的公共财政管理必须遵循的三个底线法则：(1)政府征集收入和实施开支必须得到立法机关的清晰授权；(2)所有公款在实际开支行为之前必须进入国库单一账户(TSA)——政府的“存折”；(3)公共账目(核心是TSA)的资金动用必须处于立法机关和其他核心部门的监控之下。以上三条底线法则是公共财政管理的通用法则，但在预算执行控制阶段尤其重要。
(二)建立规划评级工具
规划评级工具(PART)是指按照一定标准，对预算申请者执行其规划的好坏进行等级评定，并将评估结果予以公布以强化支出绩效的机制。PART覆盖支出机构在预算申请时，就其候选规划必须澄清的四个基本问题：规划的目标和设计、战略性计划(财政战略)、规划管理以及规划成果。立法机关和财政部门可借助PART对各部门执行规划的总体情况进行排序和追踪，以鉴别哪些部门较好地完成了预算目标和任务，哪些部门的表现不太好。
(三)加强预算分析工作
预算分析的重要性日益突出并发展为一项高度专业化的技术，需要足够的专业知识和人才才能胜任此项工作。为此，各级人大以及财政部门、审计部门立即着手发展这项专业技能与知识。预算审查者必须是预算分析专家，他们必须有足够的能力、资源从宏观(预算总量)、中观(预算资金配置)和微观(特定支出用途)对预算方案进行深入细致的分析。预算分析与评估工作大多可由支出部门内部进行，但财政部门应在建立标准、建立程序、培训指导等方面发挥主导作用。发展独立的中介机构从事预算分析也非常重要，它们的分析报告和意见可以为预算审查部门提供参考。另外，中央政府为地方政府提供预算分析的技术帮助，以及各级政府财政部门配备专业性的预算分析人员(甚至机构)，也十分重要。
(四)深化部门预算改革
我国分割得相当零碎的政府体制(部委众多各自为政)不利于整合预算资源，不利于引导预算资源流向政策重点领域，应以推动国库单一账户、集中收付模式的财政国库管理改革为契机，加快各部委的现金与银行账户管理职能向财政部门转移，在此基础上，负责类似职能的部委可以考虑合并编制与申报部门预算，此举可使预算全面反映具有特别重要性的政策。