孔祥华 黄国平 佘志坚

　　我市从2007年开始推进政策性农业保险试点工作以来，政策性农业保险对促进农业生产发展，支持农业防灾减灾发挥了促进作用。但随着我国改革开放的进程，伴随城镇经济、交通运输、第三产业的大发展，导致农村劳动力、资金、土地等资源大量流入城市，种、养殖业成本大幅度上升，经济效益极低，甚至亏本，严重挫伤了农民的务农积极性。政策性农业保险如何适应这种形势，值得深入研究。为此，我们对全市7个区（县）及32个主产粮食乡镇的农业保险工作，进行了大量调查、分析、研究，提出了完善农业保险相关政策的建议。
　　一、基本情况
　　（一）农业保险成绩突出
　　在上级有关部门的指导下，各级政府高度重视政策性农业保险工作，财政及农业相关部门与农业保险承办机构密切配合协作，将保险品种从2007年水稻、玉米、生猪、能繁母猪4个品种逐步扩大至2013年的10多个品种。同期，粮食生产保险从履盖面不足10%提高到基本全履盖，农业保险保费收入从2295万元提高到15330万元，农业受灾理赔从2000余万元提高到6247万元，至2013年7年累计对受损农户支付赔款29468万元。可以说，我市政策性农业保险的保险品种不断增加，保险履盖面逐年扩大，保费收入持续增长，保障能力稳步增强，为我市农业、农村经济发展起到了保驾护航的作用。
　　（二）主要做法
　　一是领导高度重视，部门密切配合。我市在全省统一保险的品种稳步提高履盖面的基础上，积极开展地方特色农产品保险，如蔬菜、高粱、林下鸡、烤烟、农房等，这些工作的开展，都及时得到各级政府的大力支持。相关部门之间配合默契，促使我市农业保险工作顺利开展。
　　二是责任明确，措施有力。市、区（县）政府将农业保险作为惠民工程列入农业农村经济工作目标考核，农险办也明确了工作目标，水稻、玉米、能繁母猪按照应保尽保，生猪按年出栏数30%参保作为工作目标，同时积极鼓励各区县开展地方特色保险。
　　三是宣传工作形式多样，发动群众积极参保。各级政府除利用广告、标语、板报、墙报等宣传媒介外，市农险办还配合保险承办机构印制宣传资料发放到农户，通过广播电视和电影下乡的机会宣传，使农业保险的宣传工作做得有声有色，农户参保的认知度较高。
　　四是保险机构完善工作机制，提高工作效率。在开展农业保险工作初期，理赔程序复杂，很多地方反映报案后，要三、五个月才能得到赔款，有的地方甚至超过半年。近几年来，保险机构通过强化培训，制定工作规程，明确岗位责任，对养殖业保险明确了农户报案后，8个工作日将理赔款打入农户一卡通，农户的满意度非常高。
　　五是强化资金监管，逐步规范运行。试行农业保险之初，受灾理赔款通过乡镇兑付。在工作检查中发现有资金滞留，随意调整理赔对象、理赔标准等现象。通过近几年的规范，理赔资金由农业保险承办机构通过银行“一卡通”直接理赔到受灾农户，有效地解决了上述问题。
　　（三）面临的主要问题
　　一是相当部份农户的参保意识淡薄。农业保险是受灾才有赔款，相当部分农户认为没受灾就白交钱。特别是粮食生产，属浅丘、丘陵的几个区县，水源条件较好，再加上农业科技的推广普及，病虫害防治到位，保险范围内的灾情并不是多发、常发，即便有灾情，也是局部的，很多农户可能若干年都遇不到一次重灾，因此农户普遍存在侥幸心理，参保积极性不高。
　　二是存在基层垫付农户应交保费现象。从调查看，由于有单项工作考核，不少乡镇存在乡镇政府、村社干部帮农户垫交保费的情况。从分类型来看，养殖业参保积极性高于种植业。分析其原因，我市对养殖业的赔付规定了具体标准，以生猪体重作为衡量标准，同时赔付对象明确和赔付标准明确，农户心中有数。而种植业的赔偿方法则大不相同，再加之种植业赔付标准低，农户对种植业参保的积极性远比养殖业低。乡镇、村社干部垫交保费，也主要是种植业，近几年实行“无赔款优待续保政策”后，乡镇基层的工作压力才小一些。
　　三是今年保险政策变化对农业保险的影响。根据省财政规定，今年农业保险作了几项政策调整：一是降低主要种植业品种和森林保险的费率；二是取消种植业无赔款优待续保政策；三是提高育肥猪和奶牛的保额。同时对农业保险承办机构引入竞争机制，取消目标任务考核。这几项政策中，目前对农业保险影响最大的是取消目标任务考核。由于乡镇政府重视程度下降，预计今年养殖业参保会下降30%左右。从乡镇反映的情况看，待明年取消种植业无赔款优待续保政策以后，估计种植业参保还会下降50%以上。
　　四是农业保险承办机构对种植业赔付定损难。种植业量大面广，农户之间承包地互相交错。保险机构定损面积、损失程度时不可能十分准确，只能大致估算，因此定损人员的思想业务素质就显得非常重要。而在实际工作中，基本上都是保险公司将赔付资金定损给乡镇政府，乡镇政府分配到村社，而村社就简单地平摊到每个农户，导致重灾轻灾一个样，每亩赔付就是几十元。赔付金额远没有宣传的那么多，农民对此抱怨较多。
　　五是现行政策存在操作缺陷。省财政厅2007年川财金(14号)文件第十三条规定：“试点市（州）当年农险核定赔偿扣除历年农险盈余积累后，在全市当年农险保费的2倍以内部分，由保险经营机构承担全部赔偿责任。”第十四条规定：“超赔责任在全市当年农险保费的2倍以上至3倍（含3倍）部分，在扣除历年农险盈余积累不足赔偿时，政府与保险经营机构按1∶1比例承担超赔责任，支付超赔资金。”保险机构作为一个企业，必然追求利益最大化，不可能用商业保险的利润来弥补农业保险亏损，因此，超赔的可能性微乎其微。在保险机构内部核能上，农业保险结余资金进入经营利润，与公司管理人员的经济利益挂钩，也促使农险承办机构在定损时从严控制，尽量减少赔款。从我市历年情况看，可以说年年有结余。特别是种植业结余比例更大，这也是省上降低种植业保费费率的理由。据初步统计，全市养殖业赔付率为56.27%，种植业赔付率为33.65%。
　　二、完善政策性农业保险的几点建议
　　（一）加强领导，把农业保险纳入民生工程监管
　　农业保险涉及农民千家万户，国务院对农业保险工作作了专门部署，省委书记王东明在全省深化农村改革推进会上的讲话中，把农业保险作为建立健全农业社会化服务体系，为农业生产经营方式转变提供有力支撑的措施之一，要求探索建立政策性农业保险体系，认真落实国务院制定的相关政策措施，积极与保险公司搞好对接，引导和支持保险业向农业农村纵深发展。为确保政策性农业保险工作的稳定性、连续性，各级政府应一如既往地重视农业保险，加大工作力度。省上规定农业保险不搞单独考核，但农业保险是一项民生工程，应纳入各级党委、政府对民生工程的督办项目，才有利于工作的落实。
　　（二）农业保险应独立于商业保险之外运行
　　2007年省人民政府《关于开展政策性农业保险试点工作的通知》中明确，基本原则是自主自愿，市场运作，共同负担，稳步推进。我市的农业保险工作，简单说是政府主导参保，企业主导理赔，最终结果是政府把农业保险作为惠民工程，积极组织参保，最后大量的结余资金成为了保险公司的利润。据估算2007～2013年的农业保险保费收入中，中央财政占35.63%，地方财政配套39.88%，农户自交24.49%。在保费支出中，理赔支出占43.87%，结余资金占38.39%。进入保险公司利润的资金大于中央补助资金，实质上相当于中央补助资金全部进入保险公司利润外，地方补助资金都有一部份进入了保险公司利润，这与惠民政策的初衷相悖。评价一项财政资金使用效果，一是看针对性，即是否专款专用；二是看其社会效果是否明显；三是看受益群体是否满意。因此，建议农业保险完全作为政策性保险，保险收入除理赔和拨付保险承办机构的运营经费外，结余资金应全部作为农业保险理赔专项资金，专户管理，独立运行。具体办理方式，又可分为两种方式：
　　一是互助合作保险。这是今年中央一号文件和国务院国发[2014]29文件鼓励的。互助合作保险相当于地方政府自办保险，同时互助合作保险与国家保险机构建立再保险业务关系，以分散大灾风险。应鼓励有条件，有积极性的地方先行试点，探索创新农业保险的有效形式。考虑到保险大数法则，在发展初期，以县级为基础试点，由县级申请成立互助保险组织，政府主导，技术业务上由国有保险机构承担。利用现有保险公司在乡镇、村的机构、人员办理具体业务。待经过几年努力具备条件时，再成立完全独立的政策性农业保险机构。
　　二是聘请保险机构承办。与现有模式相似，但其本质差别是农业保险资金单独设立银行账户，由财政监章，独立核算，确保农业保险资金全部用于农业受灾理赔支出。政府利用保险公司的技术业务优势开展具体业务，支付必要的运营经费作为保险公司的工作经费。各地根据本地的实际情况，与保险机构建立再保险关系，保险机构按市场化规则运作再保险，不再承担超赔责任。
　　（三）免费为传统种粮农户保险
　　现阶段种粮已无盈利可言。去年我们调研了18个传统种粮村，农民种粮用工按农村雇工工资计算，每亩水稻生产成本1850元，平均亩产稻谷1050斤，按国家保护价1.35元/斤计算，每亩亏损400元，目前市场粮价还达不到国家保护价，按实际售价计算，亏损更大。农民种粮积极性随着农村劳动力逐年老化而急剧下降，撂荒土地将逐年增加。今年中央一号文件要求“扶持发展新型农业经营主体”，包括农民合作社、家庭农场、农业产业化龙头企业等。但这些新型农业经营主体还处于发展的初期阶段，在整个农业生产中所占比重很小。据我市种粮大户补贴资料显示，我市种粮大户种粮面积2.78万亩，占全市粮食种植面积还不足1%。中央一号文件强调要“把饭碗牢牢端在自己手上，是治国理政必须长期坚持的基本方针”。因此，现阶段制定农业政策时，还须考虑传统农业的现状，保护传统种粮农户的积极性。中央一号文件在惠农政府上还强调继续实行种粮农民直接补贴、良种补贴、农资综合补贴等政策。而同样是惠农政策，直接针对粮食生产的农业保险，却又要乡镇政府组织发动农户每亩地交几元钱的保险费，收取保费的工作量远大于补助发给农户的工作量若干倍。
　　目前农村种粮的劳动力基本都是老人，他们年老体弱，生产规模小，收益微薄。因此，建议对传统粮食生产种植户由国家出钱实行免费保险，出现自然灾害后，由保险公司或互助保险组织给予赔偿。对于新型农业经营主体种植粮食的，则应培养其保险意识。以种粮大户补贴政策为标准，享受了种粮大户补贴的新型经营主体，应按规定交纳保费参保。同时国家应加大对种粮大户补贴力度。
　　（四）逐步提高农业保险保额
　　2007年省政府开展政策性农业保险试点时，确定其经营原则为低保障，广履盖，保险保额原则上为承保对象的物化成本。目前农业生产的人工成本成倍增加，只保物化成本的政策已不适应当前生产状况。农村劳动力很多都是老弱病残，除物化投入需现金支付外，耕田、抽水、栽秧、打谷等农活，有相当部分要雇工，种田的人工成本已大大提高。农业保险是国家保护农民利益的惠民工程，是让农民共享改革成果的途径之一。因此，建议应随着国家财力增强而增加农业保险投入，使农业保险以“保直接物化成本”逐步向“保农作物收益损失”靠近。特别是在粮食生产方面，要争取通过几年努力，使保额达到粮食生产收入的70%~80%，使种粮农民不因灾害而遭受太大经济损失，以调动种粮农户的种粮积极性。
　　（五）加大对地方特色农业保险的支持力度
　　地方特色农产品在县域经济中具有其独特优势，其经济效益高于其他常规农产品，对农民增收具有很好的促进作用，拓展和完善特色农业保险意义重大。近年来，我市开展了高梁、烤烟、蔬菜、林下鸡等特色农业险种。当前政策是省财政对特色农业保费的补助占地方财政财政补助保费的35%。由于各地县级财政可支配资金很少，不可能有更多的财力用于当地特色农产品保险。上级财政适当加大支持力度，将会带动县级财政更加重视特色农业保险，对农民增收起到更大的作用。建议中央、省级财政对地方特色农业保险的补助份额提高到占地方特色农业保险财政补助保费的50%以上。
　　【作者单位：孔祥华(执笔人)，泸州市老科协农学专委会
　　黄国平，泸州市老科协农学专委会
　　佘志坚，泸州市农业保险领导小组办公室】