四川省财政厅综改办
　　
　　乡村善治是农村乃至整个社会和谐稳定的基础，村民自治是维护和促进农村社会和谐稳定的细胞工程。在新型城镇化和新农村建设全面推进的背景下，完善和发展乡村自治已迫在眉睫。为此，我们以农村公共服务运行维护机制建设为切入点，在发展基层民主、创新乡村治理机制等方面做了有益探索。
　　一、问题——“四不”现象突出，乡村自治滞后
　　（一）利益断裂，村民自治意愿不高。一方面，四川省农村发展相对滞后，吸引不了村庄精英参与政治的兴趣，难以形成良好政治生态。另一方面村级集体经济脆弱，“空壳村”普遍存在，基于自身利益考量的村民会自觉选择降低参与乡村治理的策略。
　　（二）精英流失，村民自治能力不强。一是农村“年轻力强者外出务工、老弱病残者务农守家”现象较普遍。二是农村大学毕业生、技术能手等农村精英但凡进了城的，都不愿再回农村。三是大学生村官多以基层经历为跳板，大多被“截留”于市、县和乡镇，很少真心扎根村组。四是村组干部年龄结构老化、知识落伍，组织、管理和服务能力跟不上时代发展。
　　（三）渠道不畅，村民自治空间不大。目前，四川省乡村治理的现实是：政府意志有余，民主意志不足。自治组织对政府依附性强，压抑了乡村社会自治性的生长与成熟，压缩了村民个人能动性的实施空间。同时，农村地区人员分散、议事机制不完善、决策内容较狭窄，村民监督委员会监督缺失或流于形式，让村民没有较好的有效渠道参与村庄政治生活。
　　（四）载体缺乏，村民自治抓手不多。四川省多数村几无自有财力，村内公共事务管理和公共服务提供滞后，村民没有参与村庄自治及民主议事、决策、监督的平台和项目支撑，村组干部缺乏引导村民自治的有效抓手。加之，村级社会建设普遍滞后、社会组织发育发展不良，带动村民参与村务管理服务能力不足。
　　二、实践——重构民主生态，搭建自治平台
　　针对乡村自治现状和难题，结合农村综改工作，四川省率先启动农村公共服务运行维护机制建设，着力搭建乡村治理机制平台，促进农村社会良序善治、和谐稳定。
　　（一）做法
　　农村公共服务运行维护机制建设基本做法是：赋予村级组织一定财力，由农民群众通过民主议事方式，自行确定用于村内户外公益设施管护和村内公共服务事项开展。具体做法是：
　　1.顶层设计建机制。围绕“获得民众广泛支持、满足差别化公共服务需求、建立矛盾冲突内消机制、确保资金使用费省效宏”的思路设计方案，着力探索和建立党支部领导、村委会组织、村民会议决策、村民理财和质量监督小组监督、广大村民和其他村级组织广泛参与的农村公共服务运行维护机制。2014年，省委、省政府又将之纳入全省19件民生实事之一，各级财政共筹集落实补助资金15.72亿元予以重点推进。
　　2.因地制宜定标准。基于我省地域面积广、民族差异大、农村情况复杂多样、村民需求各不相同等现实情况，坚持原则性与灵活性相结合，按照“低标准、广覆盖，因地制宜、因村施策”要求，确定初期补助标准为平均每村每年5万元，实现全覆盖后逐步提标。资金直接到村，鼓励财力较好市县自行提高补助标准。县级财政可根据村人口等因素，在每村不低于3万元基础上，分村分类确定具体补助标准。
　　3.简政放权增活力。全面下放项目和资金审批权限，实行“负面清单”管理，只规定资金不能使用的领域和项目，即“五不准”：不准村组干部私自决定，不准用于弥补公用经费缺口和发放村组干部补贴，不准分发给村民，不准违反财政报账和国库集中支付制度，不准截留、挤占、挪用。补助资金使用权归全体村民，任何单位和个人不得下达指令性计划或专项工作任务，不得干预村民民主决策。
　　4.尊重民意民做主。事前，项目必须由村民大会或村民代表大会民主议定；事中，村民理财和质量监督小组全程参与监督；事后，交由群众评议。通过事前群众议定、事中群众监督、事后群众评议，确保“村民事、村民定、村民建、村民管、村民评”，让村民真正当家做主。
　　5.规范操作提绩效。统一编订《操作手册》，逐项规范操作流程，印发到每个试点村，实现工作规范有序；开展农村公共服务运行维护标准化试点，推动项目实施有据可依、有标准参照，让项目实施更具科学性和可操作性，确保资金阳光下运行、项目标准化实施。
　　6.全面公开强监督。各村的年度运行维护资金总额，必须于年初公开；村民对资金使用提出的建议意见，必须在村内公开；村民会议或村民代表大会对村民建议的表决结果必须公开；项目的实施和资金的使用情况必须公开；村民对项目实施和资金使用效果的评价意见必须公开。“五个公开”，保证全体村民能够全程了解、参与和监督资金的使用和项目的实施情况。
　　（二）成效
　　农村公共服务运行维护这一有效的乡村治理机制建设，因其政策设计理念的调整和管理方式的变革，在完善、发展和创新基层治理机制等方面发挥出了“小改革催生大机制、小资金筑起大舞台”的独特显著成效，得到了社会各界广泛认同和农民群众衷心拥护。2014年，各级财政共筹集资金15.72亿元（其中，省级财政筹措下达9.17亿元，市、县配套资金6.55亿元），试点工作覆盖到全省20个市（州）164个县，81个县实现村级全覆盖，试点村达到30568个，覆盖率达到65%，超额完成年初省委、省政府下达覆盖26392个村的民生实事目标任务15.8%。
　　1.增强了农民群众民主性，成为了强化基层民主自治的试验田。财力下沉和决策权下放，将部分村级事务交由村民民主决定和实施，唤醒了村民主人翁担当，提升了村民民主意识，增强了村民参与村级治理的意愿和热情，重构了基层社会治理方式，既彰显了村民公共意志，巩固了基层民主，又降低了政府社会治理成本，提升了工作效率和治理效果。
　　2.增强了村组干部能动性，成为了提升基层组织能力的助推器。通过赋予各村一定财力，让村组干部可以统筹谋划村内事务，有计划地处置一些突出矛盾和问题，实现“小事不出村、矛盾不上交”；还可在组织群众议事中了解群众、在组织项目实施中服务群众、在工作结果评价中接受群众监督，密切了干群关系，提升了村组干部威信。一些试点地区采取与年度补助资金分配直接挂钩的绩效奖惩制度，“倒逼”村组干部你追我赶为群众办更多好事、实事，提升了基层组织战斗力。中江县石泉乡林家沟村2社土石桥年久失修，严重影响该社38户120余人的出行。运维资金落实后，“安心桥”很快维修好。村支书曾传美感叹到，“现在有了农村公共服务运行维护资金，我们在老百姓面前说话、办事也有了底气，工作起来卯足了干劲”。
　　3.增强了乡村管理文明性，成为了维护基层和谐稳定的粘合剂。资金除用于现有基础设施日常管护外，村民还可以根据村情用于纠纷调解、治安防范、食品安全监督、电业服务、老年人关爱、留守儿童呵护、放电影、看图书、听广播、跳坝坝舞和村庄环境卫生治理、民俗文化传承保护等社会管理事务，抚慰了农村群众身心，缓解了“精神荒芜”问题，保护、传承和发展了亘古绵延的乡村文明，培育和重塑了“团结友爱、互助协作”的乡村伦理精神。从试点反馈情况看，上访率大幅下降了，村务管理井然有序，呈现出了风清气正、稳定和谐、健康发展的良好景象。
　　4.增强了社会治理多样性，成为了促进农村经济发展的撬动杆。一方面，一些前期投入的村级公益设施得到修缮管护、功用得到重启、绩效得到提升，盘活了农村多年累积下来的大量的基础设施存量，解决了困扰政府和农村多年的“重建设轻管护、想管护而无钱无人无力管护”的突出问题，农民生产生活条件得到有力改善，促进了农业增效、农民增收。另一方面，资金筹集采取财政补助、村民义务奉献和社会捐资赞助扶持相结合，拓宽了村级自治主体和资金多元化，搭建了村级资金聚合平台，推动了农村社会和组织自发性成长。同时，把简易项目尽量向农村弱势群体倾斜，充分照顾老人、残疾人和低保户，让其既能自我保障，又能体面工作，更能贡献余热，切实让村民共同发展致富。仪陇县度门镇杨家岸村用5万元运维资金购买建材，引导村民自愿投劳，维修了已断水多年的渠道1.3千米，新增灌溉面积115亩，原本弃耕多年的土地又重新插上了秧苗。资中县水南镇乘家村57岁单身残疾人邓前八，通过此项政策，成为了1名电排守护员，不仅自己的生活问题得到了解决，而且能为村子做好事，身心比以前畅快了很多。
　　“农村公共服务运行维护机制建设虽然只涉及村一级，补助标准目前平均每村也只有5万元，但切实解决了当前农村民主自治中最急需、最急迫的大问题，让广大农民感受到了党和政府的温暖，增进了广大农民对党的感情；为广大村组干部服务农村找到了抓手，让村组干部找到了当干部的感觉；财政资金四两拨千斤有效引导了农民和社会资本投入到村级公益事业建设中来，基层干部对资金发挥的巨大作用非常感慨。”这是荣县县委书记荣全发出的肺腑之言。
　　（三）启示
　　农村公共服务运行维护这一乡村治理机制建设能够取得“小改革大机制，小资金大舞台”的显著成效，主要得益于政策理念务实和工作机制创新。
　　1.以民为本的政策理念是做好工作的理论基础
　　（1）坚持以人为本和还权于民。政策制定出发点和落脚点是更好为民众谋福利、推动经济社会发展。涉及到村的政策，应充分发挥群众的自治能力，相信群众、依靠群众，把权利交还给村民，让他们自己做主、自己处理自己的事情。
　　（2）统筹发展大局和群众意愿。政策既体现发展大局要求，又尊重和吸收群众合理愿望和诉求，就既能实现顶层设计目标，又能接地气，得到广大人民群众的支持拥护和点赞称好，政策实行才有其可行性和有效性。
　　（3）结合面上共性和点上个性。四川地域面积广、民族差异大、农村情况复杂多样、村民需求各不相同，政策制定不能一刀切，要充分尊重考虑各地差异，坚持政策方向统一性和具体实施灵活性，重视地方经验，激发其内生动力和参与积极性。
　　2.务实创新的工作机制是绩效提升的实践保障
　　（1）资金分配机制。农村公共服务运行维护机制建设资金的分配模式，既让村村得到财政扶持、户户直接或间接受益，又轻重有别、缓急有序、投向急需，确保“保普惠、突重点”，发挥最佳效益，赢得群众欢迎。
　　（2）民主自治机制。建立村级民主议事机制，一切都由“群众说了算”。建立乡镇政府指导，村两委组织、引导、协调、服务，村民自我管理，社会组织多方参与的农村社会管理机制，把村务管理权交给村民，让矛盾消化于村庄内部，实现乡村民主自治。
　　（3）规范管理机制。在农村公共服务运行维护中，以统一操作流程为核心的管理机制，让程序有据可依、有章可循，让标准化引导和贯穿工作始终，体现规范、内消矛盾、保障公正，推动工作“流水线、标准化”开展。
　　（4）全程监督机制。建立政府（部门）与群众自治组织“上下结合”的监督机制，做到事前、事中、事后全程监督，充分发挥村民理财小组、质量监督小组等群众组织的监督作用，既提升监督效果，又降低监督成本，更拓宽村民参与村务管理和服务的多元渠道。
　　三、建议——抓住动力源泉，激发治理活力
　　乡村治理机制创新是一个庞大的系统工程，涉及方方面面，全省开展的农村公共服务运行维护这一乡村治理机制建设，只是从一个方面完善、提升和充实了乡村治理机制内容，达到了促进农村公共服务均等化和激活乡村治理机制死水的有机契合。实践表明，创新乡村治理机制，还有很长的路要走。
　　(一)调整理念
　　按照“以人为本，有序善治”的总体要求，坚持党组织领导、政府依法行政、民主自治有机结合，大力推进党组织由“全能型”向“核心型”转变、政府职能由“管理型”向“服务型”转轨、村委会由“包办型”向“自治型”回归、集体经济组织由“依附型”向“独立型”发展，逐步形成在村党组织领导下的群众自治组织依法自治、集体经济组织独立经营、群团组织和其他社会组织充分参与的多元化治理机制。
　　(二)抓住重点
　　1.完善乡村制度，畅通乡村治理渠道
　　（1）建好基层组织。全面推行“两推一选”，建好村党支部，充分发挥其领导核心作用。加强村委会建设，积极引入农村精英和优秀人才，配强村委会班子。建立健全基层党组织在符合条件的农民合作社、龙头企业、行业协会的组织机构延伸。
　　（2）明确职能职责。进一步明确规定乡镇政府、村支部、村委会、村民监督委员会、村民会议、村民代表会议的职能职责，处理好乡镇政府与村“三委”的关系，推动乡镇政府依法行政，村“三委”和村民依法行使权力、履行职责、承担义务。
　　（3）体现村民主体。完善村民民主议事机制，拓展议事内容，让村务事都由“群众说了算”。建立健全村民联户代表制度，让代表充分发挥“代表”作用，增强农民群众话语权。严格规范和落实村务、政务、党务公开，提高透明度，扩大知情权。
　　2.培育农村精英，充实乡村治理主体
　　（1）提升农民。强化观念更新、知识学习和实用技术、技能培训，加快培育有文化、懂技术、会经营的新型农业职业经理人和农民，全面提升农村居民认知水平和自治能力。
　　（2）留住人才。严格落实大学生村官和“三支一扶”政策，让村官和服务基层人员切实沉到村，培养为村组骨干、村组干部接班人，推进村组干部全面换血、结构优化。
　　（3）培育主体。重点培育专业大户、家庭农场、专合组织等农村新型经营主体和农民协会等社会组织，鼓励其为农村提供产、加、销全程服务，降低成本，提高效益，增加收入。
　　（4）指导帮扶。完善干部企业驻村联户制度，加强指导帮扶力度，创新各项考核指标，全面督促落实，让驻村干部和联村企业真正为村里干些实事，带领带动村民发展。
　　3.推进农村发展，搭建乡村治理平台
　　（1）深化农村市场化改革。加快农村市场机制建设，建立健全激励约束相关制度，引导城市工商资本、先进技术、知识、信息和龙头企业等下乡，让农村成为市场经济新的发展沃土。大力培育和扶持农村集体经济发展壮大，加快集体经济和专合组织企业化独立经营改革,以市场力量推动农村经济快速发展。
　　（2）加快农业现代化发展。立足农村特色优势资源，推动资源优势、生态优势和后发优势转变为经济发展优势。延长农业产业链条，大力发展农业种植业，改造提升传统农业；加快发展以农产品为原料的加工业，增产增销增效；积极培育和发展以乡村旅游业、农业社会化服务为重点的三产业，提升农村品味，构建一二三产联动、上中下游一体、产供销加赏互促的现代农业完整产业链，加快推进城乡互动、产村相融。
　　4.加大财政激励，构建乡村治理保障
　　（1）支持村级组织运转。全面落实村级组织运转经费保障制度，建立健全正常增长机制及经费使用管理和监督办法。提高村组干部、大学生村官待遇。加快化解村级历史债务，严控新债，积极为村干部开展工作创造有利条件。
　　（2）支持公益事业建设。充分发挥一事一议财政奖补政策的制度优势，逐年增加奖补资金投入。扩大村级组织权限，提高各类到村资金整合力度、覆盖广度和带动深度，鼓励各种企业、成功人士、经济社会组织和慈善机构捐资捐赠、对口帮扶，加快建立和完善农村基础设施体系和公益事业体系。
　　（3）支持公共服务提供。按照城乡公共服务均等化要求，加大公共财政对乡村公共服务的配置比重和整合力度，统筹整合、归口下达，形成合力、提高绩效。推动农村公共服务运行维护机制建设尽早实现全省行政村全覆盖，逐步提高补助标准，建立农村公共服务运行维护标准体系，大力提高运维工作水平。
　　（4）支持乡村金融发展。利用财政奖补政策，激励商业银行、非银行金融机构服务延伸到村，增加贷款规模，方便村民生活。支持农村资金互助社发展，培育村民“自己的银行”。加快建立农村产权体系，为村民用土地经营权、宅基地使用权、房屋产权和集体经营性建设用地抵押贷款提供担保、贴息等支持，为农民扩大生产、经营和投资创造良好条件。
　　（5）加强到村资金整合。在简政放权、扩权强县政策基础上，增强县级自主权，坚持以县为平台，指导督促县级层面加强到村资金、特别是到村的公共公益基础设施建设和公共服务财政补助资金的整合，以更好强化村级公共公益基础和推动农村民主自治发展，促进农村公共服务均等化，夯实党的基层执政基础。
　　(三)突破难点
　　在推进乡村治理机制创新、促进村民自治的过程中，要坚持破旧立新：及时变革和破除不适应乡村治理的相关制度，完善和建立适应当代农村发展需要的各项制度。
　　1.改革户籍制度。完善和推进户籍制度改革，实现城乡居民统一登记，消除依附在户籍上的各种不平等待遇，让户籍向人口登记管理功能回归，让乡村人口在住房、就业、子女入学、社保、医保等方面享有同等国民待遇。
　　2.改革土地制度。在确权颁证的基础上，建立农村土地财产保有、处置和退出机制，改革征地征用制度，为增加农民财产性收益提供政策性保障，促进农民带着财产权利安心转市民和农村土地向种田能手集中。加大政策激励，推广崇州土地股份合作社经验，加快土地流转，发展适度规模经营，提高土地利用率和农业生产率，保障粮食安全，增加农民收入。
　　3.改革住房制度。按照因地制宜的原则，宜聚则聚、宜散则散，重点支持和加快农村中心村和聚居点建设，打造农村新型社区。加快实施不动产统一登记，确保农村居民合法合规的自有住房和宅基地使用权纳入统一登记，得到法律保护和市场认可。推广农村廉租房建设，满足困难群众住房需求。
　　4.改革社保制度。加快建立城乡一体的社会保障制度，落实养老、教育、医疗、卫生、低保、救济救助等政策待遇，构建全方位的社会保障网。
　　5.改革管理制度。前移服务管理关口，逐步推开网格化管理制度，一个村一个网格。将村“两委”成员、小组长、村民代表、民警、志愿者和村民合理配置到网格中，在村组干部中确定1名专职和多名兼职网格员，明确其主要职责是发现解决村内潜在的安全隐患、纠纷矛盾、治安事件等，变被动管理为提前防范处置。