王飞虎

　　党的十八届三中全会提出推动国有企业完善现代企业制度，准确界定国有企业功能，逐步实现分类监管，突出市场在公共资源配置中的杠杆作用。对于担负起地方筹融资重任的政府投融资平台，国务院转发了《国家发改委关于2014年深化经济体制改革重点任务意见》，要求创新转型，剥离融资平台公司的政府融资职能。以上海国企改革二十条为序幕，各地方政府投融资平台走上了探索实体化、企业化发展的征途。现结合达州实际，就推进平台公司创新转型发展做一探讨。
　　一、达州市级投融资平台运行现状分析
　　达州市委、市政府高度重视政府融资平台建设，先后组建了达州市投资有限公司、达州市国有资产经营管理公司、达州发展（控股）有限公司。市级三大投融资平台自成立以来，积极贯彻达州市委、市政府重大决策，努力探索市场化运作模式，在盘活存量资产、拓宽融资渠道、促进产业发展、推进城市基础设施、水利工程建设和棚户区改造等方面发挥了重要作用，实现了城市建设与产业繁荣，民生改善与社会发展的互动多赢。截止2014年6月底，三大投融资公司资产总额达到152.7亿元，其中市投资公司的资产规模最大，从当初的5000万元发展到109亿元，累计融资达52亿余元。
　　但平台公司在运行过程中也日渐暴露出一些积弊，严重制约着政府投融资的可持续发展与不断创新。主要表现在：
一是投融资平台实力仍然不强，普遍规模不大，资产不实，效益不佳，投融资能力不足。二是投融资平台造血机能缺失，过度依赖财政投入。三是法人治理结构不完善。现有的投融资平台主体既有事业单位也有企业法人，企业化的法人治理结构不完善。四是投融资主体关系不明晰。投融资平台公司间关系尚未完全理顺，特别是职责交叉、资产重复注入、资金相互拆借，容易导致系统性的连带风险。五是缺乏科学系统的管理机制。没有建立完善的风险约束、利益分配、补偿与退出机制，偿债机制建设滞后，资金“借、管、用、还”主体分离，责权利不匹配。六是政企关系不够明晰。计划性色彩过重、市场化程度严重不足。
　　二、推动政府性投融资平台创新转型的总体思路和基本取向
　　（一）政府性投融资平台创新转型发展的指导思想。按照完善社会主义市场经济体制的要求，逐步建立程序科学、市场运作、高效规范、监管严格的政府投融资体制，整合政府资源、优化配置，壮大投融资平台，增强投融资能力，提高资金使用效益，形成“借、管、用、还”的良性循环机制，最终形成政府主导、市场运作、社会参与的多元化投融资格局，推动达州新型城镇化进程。
　　（二）政府性投融资平台创新转型发展的基本原则
　　1.坚持计划与市场并重，财政投入与市场化融资并举的原则。既注意财政投入的支持力度，同时加强资本运作能力建设，充分发挥政府投资的引导带动作用，积极推进产业发展、基础设施、社会事业项目建设，实现政府意图和市场效益的有机统一。
2.坚持优化资源配置，提高运作效率的原则。整合资源，优化配置，完善分工明确、各司其职、错位发展的投融资平台体系，切实提高投融资效率。
　　3.坚持健全机制、规范运行的原则。加强投融资平台监管，规范企业市场化运作，健全“责、权、利”相统一的管理制度和体制机制，提高决策科学化、运行规范化水平。
　　4.坚持量入为出、风险适度原则。科学界定政府投资职能职责，创新投融资方式，合理控制融资规模，既要充分发挥有限的财政资金的导向作用，又要努力将政府债务风险控制在适度的范围内。
　　（三）政府性投融资平台创新转型发展的目标任务及实施步骤
　　1.两大发展目标
　　一是体制性目标。建立“政府引导、市场主导、社会参与”的市场化的投融资机制，形成“功能明确、分工合理、产融结合、机制健全”的政府投融资格局，实现政府投融资的“安全稳健、高效运转、滚动发展、良性循环”。
　　二是总量性目标。投融资平台资产总量稳步增长，力争2015年底，现有三家市级投融资平台总资产规模超300亿元，净资产达到150亿元，平均资产负债率下降到50%以下；投融资平台融资能力持续增强，新增融资达到60亿元以上。
　　2.四大实施步骤
　　一是启动阶段（2014年）。明确平台架构体系，建立投融资平台公司市场化运作机制，完善公司治理结构，制定投融资平台发展规划。
二是强化阶段（2014~2015年）。健全平台公司运行机制和管理模式，进一步打开市场化投融资建设和实业化发展局面，政府引导下市场化运作模式基本形成。
　　三是扩张阶段（2015~2017年）。独立经营、自负盈亏的投融资主体基本建设到位，基本形成政府引导、市场运作、社会参与的多元投资格局，投融资公司逐步向实体产业和多元化经营拓展。
　　四是转型阶段（2018年起）。推动投融资公司战略性转型，形成政企基本分开、产权关系明晰、市场化运作充分、投融资监管制度健全的投融资平台格局，部分投融资平台转型为实体产业性公司。
　　三、建立健全政府性投融资平台创新转型发展的体制
　　（一）变革投融资行政管理体制。应逐步实现由政府主导的公司治理模式向政府与市场共同发挥作用的公司治理模式转变，充分发挥企业的市场主体作用，赋予企业更多的自主经营权，形成政府所有、公司自我运营、市场化主导的公司治理结构和运营模式。
　　一是理顺部门管理体制。强化市发改委、市财政局、市国资委、市住建局、市房管局、市国土资源局等部门的行业管理职责，明确部门对投融资公司的业务指导和服务的要求。
二是理顺人事管理体制。建立具有独立性、相互制约制衡、决策高效的董事会和监事会制度。逐步推行事业单位企业化改革，中层管理人员全部实行聘用制，按完全企业化、市场化标准进行管理，提高决策执行的质量和效率。
　　（二）建立公益性项目和市场化项目的“分类经营，分业管理”的市场化运行体制。对于经营性项目，项目决策、融资、建设、管理及运营完全由融资平台公司自行确定，相关收益归融资平台公司所有；对具有一定盈利性的准经营性项目，不能实现完全自我平衡，地方政府应辅之一定的优惠政策；对于公益性项目则应完全由政府承担，若政府委托平台公司实施的，应给予相应的政策资源弥补公司亏损。
　　四、加强政府性投融资平台创新转型发展的运行机制建设
　　（一）加快壮大投融资平台，增强市场化投融资能力
　　1.充实投融资平台资本实力。一是整合地方财政资金，然后以资本金形式分类注入投融资公司，严禁挪用。二是土地储备及出让收益注入。市政府通过匹配与平台公司存量贷款项目一一对应的还款土地，并依据平台公司新增融资任务，按法定程序匹配注入对应的抵押土地和未来土地出让收益。三是税收返还。将投融资公司营业税、建安税，所得税等税收地方留成部分全额返还；投融资公司打造载体招商引资所产生的增量税收地方留成部分按一定比例返还，充实投融资公司资本金。四是存量资产注入。由市国资委牵头，对市本级的国有存量资产进行清理登记，并分类注入各大平台公司。五是财政补助注入。建立健全对公益性项目、准公益性项目的补偿机制，灵活运用投资补助、贴息等多种手段进行定向补助；对投融资公司实现的经营利润可以实行前五年全部留存，后五年减半留存，也作为资本金注入。
　　2.扎实推进平台公司实业化发展。达州市现有投融资公司经营性资产甚少，所运作项目大多是公益性亏损性。要做大做强政府性投资融资平台公司，必须以区域基础设施建设为载体，实现战略转型，以产业化的经营项目来平衡或部分平衡非经营项目。
　　3.支持各类权益性融资。将已建成且可经营的基础设施以托管经营、授权经营、股权转让等形式推向市场，所得收益投入城市再建设；充分挖掘特许经营权价值，积极开展各类特许经营权尝试；加大对无形资产的开发和利用，比如将户外广告标牌经营权、城市设施冠名权等政府掌握的特许经营权进行有偿转让、拍卖或租赁，稳定和壮大投融资机构的现金流。
　　（二）健全投融资平台运行机制，提高投融资管理水平
　　1.完善投融资决策及执行机制。一是健全投融资公司决策体系，按照现代企业制度要求，加快完善投融资公司的董事会、监事会、经理层等治理结构，形成层次分明、多层参与、统一决策的管理模式。二是健全决策程序和执行机制。坚持重大问题集体决策制，建立和完善纵向型分级决策执行程序和层层负责的责任链，并明确投融资机构经理层、操作层的执行职责，并通过一线的实践及时反馈执行效果及存在的问题，供改进决策参考。
　　2.健全投融资资金平衡机制。一是注意投入与产出或资金投入与来源的平衡。根据项目的投入，合理测算资金来源渠道，实现投入资金与回流资金或注入资金之间的平衡。二是注意现金流平衡。加强现金流的调度和管理，实现项目建设和运转过程中的现金供需平衡。三是注意资产与负债平衡，通过资产的增加来平衡债务的增长，从而将资产负债率下降或保持在合理的水平。四是注意当前与长远或单体与整体之间的动态平衡。有的项目可以拉长平衡期，即使短时间内平衡不了，可能通过特定的资金回流机制，以时间换空间，实现远期平衡。有的项目单独核算亏损，但如果与有盈利的项目捆绑运作，整体拉通算账，可以综合平衡。
　　3.建立完善管理机制。一是明确政府和投融资公司的责权利。每年或者每个具体项目下达时，公司自行编制工作目标及其实施方案。地方主要管其项目建设目标和进度等宏观性问题，或者说只管任务的下达和结果考核。二是建立健全融资平台借用管还、信贷资金管理等一系列制度和办法。各融资公司在每年初必须报送年度偿债计划、融资计划，并纳入年度考核。在承接具体任务时，必须细化信贷资金管理和使用及其平衡的相关方案，使各个公司将更多的注意力转移到资本运作上来，减轻政府负债压力。三是理顺项目指挥部和投融资公司的关系。为了更好发挥投融资公司在项目投融资过程中的业主职责和资金筹集、成本控制、风险防范等作用，应将投融资公司主要负责人纳入指挥部领导机构，推动项目投融资和具体建设、运用的有机结合。
　　4.健全风险监控和防范机制。一是从监管层面建立经营风险、决策风险层层的过滤机制。重点完善事前的风险评估和审核，科学论证公司融资规模、资金平衡计划、不确定性因素等，形成专报材料递交相关决策层。决策层在决策时，必须把财政风险、公司经营风险问题单独讨论，提出相应的防范措施。公司董事会、监事会必须发挥风险鉴别、风险提示等作用，及时向地方政府决策进言，及早防范风险。二是从制度层面构建投融资平台健康运转的防火墙。明确要求财政不能简单地为投融资项目提供融资担保，各投融资公司之间不得互相担保，各投融资公司项目独立运作、资金封闭运行。投融资公司存在的相关问题，可以以公司专报等形式，直报投融资领导小组或党委、政府，以其他市场化的途径来协调解决。三是从操作层面来说，投融资机构内部要专门设立风险管理部门，健全风险管理流程，设置风险监控指标体系。具体职能包括，相关拟建项目的前期风险识别和评估，并在项目建设运行过程中及时预测、监控、处置和防范各类经营风险。
　　5.建立完善激励机制。一是变革现行的薪酬制度。按照市场化、企业化标准进行管理，根据业绩考核实行年薪制，调动干部职工的积极性和创造性。二是完善绩效考核评价制度。区分监管部门考核和公司内部考核两套体系，市国资委作为监管部门，其考核重点主要包括市场化融资措施、融资效果、投融资项目完成情况等，以此作为决定干部提拔、薪酬增减的重要依据。公司内部考核由公司自己组织，并以此作为职务晋升、岗位调配、薪酬待遇的重要依据。
　　（三）变革项目管理模式，提高项目建设管理水平
　　1.建立项目区分制度。要按照项目区分理论，根据经营性、准经营性与非经营性的属性决定项目的主体、运作模式、资金渠道及权益等，结合项目属性，明确政府“有所为”与“有所不为”的范围。政府投资主要集中在公益类、基础设施类项目；对有收费机制但效益难以做到收支平衡的基础设施项目，通过政府适当补贴等政策引导其他资金进入；政府主导的市场性项目应通过投融资公司市场化运作自求平衡。
　　2.变革项目运作模式。根据项目属性，确定不同的项目运作模式。对公益性或准公益性项目，采取政府委托代建的模式，政府只定规划、定项目，全权组织委托投融资平台公司实施，投融资平台公司作为项目建设法人，全权负责项目建设全过程的组织管理，履行项目出资人职责，可通过招投标方式选择专业化代建单位具体实施，通过专业化项目管理最终达到控制投资、提高投资效益和管理水平的目的。具体建设过程中，通过政府各部门广泛参与，共同协调解决项目建设中的矛盾和问题。
　　对经营性项目，可采取投融资公司前期开发、自主建设、合作建设等模式：一是前期开发。由投融资公司进行项目前期的整理、整治和基础设施配套等工作，然后交由相应的业主进行后续开发，投融资公司主要获取前期开发的增值收益。二是自建，包括自营制和他营制。自营制是投融资公司作为出资人直接管理项目，全面负责项目建设中的各项工作，在项目营运中获取收益。他营制是投融资公司通过向社会公开招标引进管理单位，由管理单位针对项目成立项目管理部。在具体工作划分中，投融资公司侧重于立项、贷款、委托设计等前期工作，招标、评标、质量、工期、施工现场的协调、项目的预算和结算管理，则全部由受托管理单位负责，以项目管理专业化保证质量，降低成本。三是合建，既可通过投融资公司与合作方共同出资、共同经营，共担风险、共享利润，也可以由投融资公司只出资金而不参与管理，从而减轻投融资公司资金压力，分散风险。
　　3.变革资金运行模式。改变现有资金交叉的运行现状，坚持各投融资主体资金本公司内统筹调度、封闭运行，通过公司内部的统筹资金的优化配置，而对政府下达的专项资金专款专用。改变资金的拨付模式，直接将财政资金注入到投融资公司，既解决项目贷款资本金问题，又可减少资金流经项目指挥部等中间环节，从而缩短资金流程，加强资金监管。
　　（四）创新多元化投融资模式，提高投融资效率
　　1.利用信贷筹资。进一步巩固和深化银政银企合作关系，形成与财政资金配套的金融资本，解决当期资金需求。
　　2.利用债券筹资。近年来，随着金融债券市场的逐步放开，企业债券市场越来越活跃，在市政建设领域得到广泛应用。2012年达州市投资公司已成功发行我市首期10亿元企业债券，已积累了发行企业债券的经验，需打好投贷债租组合拳，进一步拓展直接融资成效。
　　3.利用资产证券化筹资。对于有比较稳定可靠现金流的项目，以项目资产为基础，以项目资产的未来收益为保证，选择其已贷出的基础设施贷款打包成证券，在资本市场出售，通过资本市场回收投资，再投向其他基础设施项目。
　　4.利用信托筹资。现代信托已由单纯的财产代管演变成集财产管理、资金融通和社会公益等功能为一体的金融制度安排，以其横跨资本市场、货币市场和产业市场的独特功能，在现代金融体系中占有重要地位，对基础设施建设筹资具有较大的推动作用。信托投资公司可采取单独或集合方式发行信托计划，筹集社会资金，对基础设施项目提供股权或债权融资支持等多个信托产品。
　　5.利用项目筹资。项目融资最大的优点是可以分散融资风险，不至于将风险集中于投融资机构。目前主要采取的形式有BT、BOT（建设—经营—移交）BOO、TOT等。我市可以利用这些投融资方式，引导投资者资金参与城建，解决资金来源问题，减轻当期财政投入压力，加快城市建设。
　　五、强化政府性投融资平台创新转型发展的制度建设
　　（一）建立财政投融资专项管理制度
　　1.健全投融资项目财政评审管理办法，进一步加强投融资项目成本及资金管理，规范工程概算、预算审查结算评审等工作。管理办法中，对项目过程监管、设计变更、审批程序等进行明确规定。
　　2.建立有效的专款专用监管制度。严格执行建设资金投资问效、追踪管理，对资金的使用过程进行全程监督，对资金使用效率进行审核与检查。
　　3.建立政府资源注入的评估制度。应建立严格的评估机制，对注入的资源进行合理的资产评估，既作为融资参考，也作为投融资公司考核的基础。
　　4.健全投融资偿债制度。在严格控制投融资负债建设行为的同时，建立政府性债务归口管理制度，科学编制政府性债务收支计划，完善政府性债务偿还机制，构建政府性债务风险预警体系。
　　（二）创新人才引进和使用制度
　　1.加大人才引进力度。坚持德才兼备、唯才是举，突破学历、年龄等限制，重点围绕投融资高管层，每个公司至少引进3名以上具有资本、项目运作实战经验的操盘手，按市场化规则予以薪酬待遇。
　　2.创新人才使用制度。畅通机关和企事业单位人才流动渠道，积极支持有条件的公务员进入投融资公司任职。
　　3.设立投融资决策咨询专家库，坚持不求所有、但求所用的原则，充分借助投融资专业人士以及外聘专家等外脑资源，开展重大投融资项目决策咨询论证，或者策划相关投融资方案。
　　（三）完善社会资本参与制度
　　1.鼓励民间资本参与基础设施建设。对社会资金参与进行积极的引导，建立合理、有效的政策框架，遵守改革的承诺和政策制定的连续性，明确鼓励社会资金参与的领域、允许的参与方式和参与程度，通过联合、联营、集资、入股、特许经营以及转让项目经营权等方式，进一步鼓励激活民间资本，不断提高基础设施建设中的社会融资比例。
　　2.健全非经营性项目投资补偿制度。对各类基础设施、公益设施项目，建立合理的基础设施价费机制和投资补偿机制，灵活运用投资补助、贴息、价格、税收等多种手段，平衡社会资本投入产出缺口。比如建立补偿资金，对中标价格与政府定价之间的差额进行现金补偿；对大型基础设施项目，如补偿金难以实现对差价的补偿，给予投资者一定期限的特许经营权，鼓励投资者结合所建设的基础设施项目，开发有收益的项目；对于投资规模很大并在短期内难以回收资金的项目，政府可利用投资融资平台开展股权投资。
　　　　　　　　　　　　　　（作者单位：达州市投资公司）