孙 辉 鲁红钢 向金平
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是依法理财、提升财政资金使用效益，推进财政科学化、精细化管理的重要措施。近年来，巴中市更新管理理念，理顺工作职责，以开展财政支出绩效评价为抓手，深入推进预算绩效管理改革，积极探索构建全过程预算绩效管理机制，扎实有效推进预算绩效管理工作，取得较好成效。
一、基本做法
（一）加强宣传培训，强化绩效管理理念
鉴于部分单位对预算绩效管理工作重视不够，缺乏主动性,巴中市财政十分注重宣传引导，通过门户网站、报刊专栏、信息简报和专题宣讲等方式，加大绩效管理宣传力度，引导部门（单位）提高预算部门绩效管理意识。同时，还采取“请进来”、“送出去”等方式广泛开展预算绩效管理理论知识和业务技能培训，进一步增强了绩效管理理念，提升了绩效管理水平，营造了良好氛围。
（二）健全管理制度，完善绩效管理机制
巴中市积极探索推进预算绩效管理改革，2008年修订完善了《巴中市市级部门预算编制办法》，将绩效预算作为部门预算编制基本原则并试编绩效预算，对政府性投资项目实行绩效评审，并印发了《巴中市政府性投资项目绩效评价办法》，2009年进一步完善了项目预算绩效目标申报审核流程及管理办法，2011年制定了《巴中市市级财政支出绩效评价管理暂行办法》，2012年修订完善了《巴中市财政项目绩效预算评价指标体系》，2013年市政府办公室印发了《巴中市市级财政绩效预算管理暂行办法》，各县（区）政府相继出台了推进预算绩效管理的具体实施意见，市级部门制定了本部门专项资金管理办法和绩效管理制度。2014年市财政局又围绕“四个一”的预算绩效管理工作目标，研究制定绩效目标管理、绩效运行监控管理、绩效评价管理和绩效评价结果应用管理的制度办法，进一步明确和规范绩效预算的编制原则、编审程序、工作机制和监管责任，细化和完善绩效评价指标体系、工作流程和操作规程，建立健全涵盖绩效目标、绩效监控、绩效评价和结果反馈应用“四位一体”的全过程绩效预算管理制度体系，为预算绩效管理和财政支出绩效评价奠定了坚实的制度基础。
（三）整合各方力量，形成联动工作合力
理顺预算绩效管理体制，明确各方在预算绩效管理中的权责关系，建立统一组织、分级负责的工作机制，有利于预算绩效管理改革的深入推进。市政府成立了由常务副市长任组长的预算绩效管理工作领导小组，负责预算绩效管理改革的组织领导，研究解决预算绩效管理推进的重大事项。市财政局负责牵头组织和指导市级预算部门及县（区）财政部门的预算绩效管理工作，各预算部门负责本部门及下属单位的预算绩效管理工作，同时建立完善政府领导、人大监督、财政牵头、部门配合、公众参与的预算绩效管理联动协调工作机制，充分调动多方力量，形成工作合力。市、县（区）财政部门内部由预算科（股）牵头，各支出业务科（股）室、财政监督局和投资评审中心等协同配合、整体动员、全面参与绩效目标评审、绩效运行跟踪监督、绩效目标调整、绩效评价等绩效管理工作。
（四）采取有力措施，务实推进绩效管理
一是强化预算绩效目标管理。从2008年起，市级财政要求各部门编报项目预算时，必须紧紧围绕党委、政府的工作部署和部门职能职责，详细编报绩效计划，明确项目实施的主要任务和绩效目标。通过不断探索和规范，绩效预算已成为部门预算编制的基本原则，各部门将绩效目标融入部门预算编制“二上二下”的各个环节，做到绩效目标与预算编制同步申报、同步审核、同步批复的“三同步”，使项目预算安排更具针对性，资金测算更加科学准确，取得良好社会反响。
二是加强预算执行动态监管。利用财政信息管理系统对预算执行实行动态监控，跟踪资金支付和项目实施全过程，及时纠偏和防错，对未按绩效计划组织项目实施和项目资金支付异常的实行前置防控和预警，防止项目资金截留挪用。对政府性投资项目实行财政监管员制度，聘请特约财政监管员对重大政府性投资项目实施全程监管。财政监督局积极开展财政支出绩效监督检查，对关注度高、影响面广以及实施进度偏慢、资金需求超预期的项目进行事前提示、事中预警、事后评价全过程绩效监督管理。
三是推进预算执行中期评估。从2013年起，围绕预算编制的科学性和准确性、预算执行的规范性和及时性、资金使用的效益性和安全性、财政政策执行的严肃性和有效性等方面，按照“统一组织、集中实施，综合评估、突出重点，规范运作、确保质量”的原则，对市级部门项目预算执行进行中期评估。2013年通过评估合并项目32个，取消并收回资金项目13个，修正完善了85个项目的绩效目标，促使各单位更加注重项目预算执行控制和绩效管理，及时纠正工作偏差，加快项目实施进度。
四是开展财政支出绩效评价。采取部门自评和财政重点评价相结合的办法，全面深入开展绩效评价工作，逐年扩大绩效评价的项目数量和资金规模，近两年市级部门绩效自评面达100%。在部门自评基础上，市财政选择资金量较大、代表性较强、社会关注度高的项目作为重点评价项目，牵头组织实施重点评价。
五是注重绩效评价结果运用。中期评估和绩效评价结果应及时反馈给被评价单位和呈报市政府，并在一定范围内公开。将绩效评价结果作为年度预算调整、专项资金分配和以后年度预算安排的重要依据，优先考虑或重点支持绩效评价结果较好的项目，减少绩效评价结果较差的项目资金安排，取消无绩效、低绩效或管理无序的项目。在2014年市级预算编制过程中，市财政根据2013年项目支出绩效评价结果，着力调整优化支出结构，予以警示整改12个项目，调增7个项目预算规模，调减4个项目预算规模。
六是加强结余结转资金管理。严格按照财政部及省财政结余结转资金管理的有关规定，充分利用绩效评价和中期评估成果，全面开展部门结余结转资金清理，并对结余结转资金实行有效期管理。除跨年度实施的项目可以结转外，当年预算原则上要求当年执行完毕，对已完成绩效目标仍有资金结余以及因实施条件改变未实施的项目，未使用的结余资金由财政收回统筹安排，减少各预算部门存量资金，提高财政资金使用绩效。
二、主要成效
经过几年的实践探索，巴中市全过程绩效预算管理工作取得了一定成效：
（一）预算管理理念深入转变。全市各级各部门对当前预算编制、执行、绩效等方面存在的问题有了更全面的把握，对绩效管理工作有了更新的认识，更加重视财政支出绩效问题，注重预算支出成本，以绩效为目标、以结果为导向的绩效管理理念逐步贯穿财政资金分配管理的各个环节。
（二）制度框架体系逐步形成。经过近几年的实践探索和制度建设，市级出台了预算绩效管理的一系列文件，着力建立和完善制度保障机制、工作运行机制、结果应用机制和持续推进长效机制，初步构建起绩效目标管理、绩效运监控管理、支出绩效评价管理和结果反馈应用管理“四位一体”的全过程绩效管理体系和多方联动、协同配合的工作机制，全过程绩效管理制度框架、全方位工作体系逐步形成。
（三）财政资源配置更加优化。通过实施全过程预算绩效管理，事前、事中、事后各个环节管理措施的有效配合，促使全市各级财政支出结构得到进一步优化，项目支出目标管理得到加强，财政资金使用效益显著提高，行政成本支出比重继续下降，教育文化、医疗卫生、社会保障等重大民生、产业发展和基础设施建设支出稳步增长，财政资金继续向最有效、最急需的领域倾斜，财政资源配置更趋合理。
（四）预算编制更加科学精细。预算绩效管理工作各环节改革同步推进，已初步形成预算编制与执行、监督良性互动的工作机制。在预算编制时申报核定绩效目标、细化预算编制，促使各部门加强对项目可行性和有效性的分析论证。在预算执行中实施绩效监控和中期评估，强化了预算的约束力和严肃性。在预算执行完毕后实施结余管理、绩效评价，促使各部门预算编制必须紧扣部门职能职责和工作部署，细化资金测算和科学安排实施步骤，切实提高预算的可执行性。
三、问题及改进措施
巴中市在预算绩效管理方面进行了有益的探索，取得了初步进展，但整体上仍处于起步阶段，存在一些亟待解决的问题与不足，主要表现在：绩效理念还未牢固树立，预算安排仍存在一定的随意性，绩效管理相关制度还不够完善，绩效评价的公信力和权威性有待提高，一些基础管理工作如指标体系、信息系统、人员队伍、专业评价机构建设等相对滞后，评价方式单一，评价范围偏窄，评价结果运用范围不够广、约束力不够强，评价结果与预算安排还未完全有机结合，优化、促进预算管理的作用尚未充分发挥等。
为全面推进全过程预算绩效管理，需重点做好以下工作：
（一）深入开展宣传培训。充分利用报刊、杂志、门户网站等宣传平台，继续采取灵活多样的培训方式，扎实开展全过程预算绩效管理的宣传培训，强化预算绩效意识，培育绩效管理文化，为预算绩效管理营造良好的思想基础和舆论环境，让讲绩效、重绩效、用绩效成为普遍的社会共识。
（二）切实加强制度建设。认真执行预算法，继续将预算绩效管理改革作为深化财政改革的重要举措，创新工作思路，进一步完善政府、部门、单位多层次和涵盖预算编制、执行全过程的绩效管理制度体系，实现预算绩效管理的常态化、规范化和制度化。
（三）全面推进绩效管理。以重点绩效评价为抓手，不断拓展评价范围，创新评价方式，以点带面，带动预算绩效管理的整体推进。一是推进部门项目支出中期评估，为改进部门预算编制、加强绩效目标管理和绩效运行监控以及年度预算调整提供决策参考。二是推进部门支出管理绩效综合评价，促进部门或单位更好地履行职责。三是探索推进区级财政支出管理绩效综合评价，促进区级财政部门合理确定保障范围，优化支出结构，提高管理水平。
（四）健全多方联动机制。探索纪检监察、审计等部门和社会中介机构、专家学者、群众代表参与的绩效预算管理工作机制，充分借助各方力量，建立多方推进的联动机制，确保绩效预算管理工作取得更大成效。
（作者单位：巴中市财政局）
