我国对预算工作的研究较晚，随着西方现代化的管理理论和管理会计理论的引入，促进了全面预算管理在我国的发展。对农信社而言，普遍建立了预算管理工作体系，并经过长时间的完善，使预算工作在优化资源配置、提高工作效率、加强风险管控等方面的作用日益显现，对农信社稳健快速发展提供了重要的支撑作用。但随着经济发展方式的转变，经济结构的战略性调整，以及国内经济运行趋于复杂化，对农信社全面预算管理也提出了新的要求。

一、全面预算管理的内容及意义

（一）全面预算管理的内涵

全面预算管理是利用预算对企业内部各部门、各单位的各种财务及非财务资源进行分配、考核、控制，以便有效地组织和协调企业的生产经营活动，完成既定的经营目标，是企业全过程，全方位及全员参与的预算管理。它可以将既定的企业战略目标加以固化、量化， 将制定预算和执行预算同企业的战略结合在一起， 对企业的未来经营活动进行规划、控制和协调， 有助于调整企业经营策略、提高企业的战略管理水平。

（二） 农信社全面预算管理的意义

在农信社与现代企业管理制度逐渐接轨的情况下，全面预算的意义主要体现在三方面。从管理方面看，管理人员及股东能随时了解和掌握农信社的经营成果和财务状况，掌握经济运行动态，进一步加强农信社收益管理，确保金融资产保值增值；从农信社的角度看，推行全面预算管理有利于农信社内部优化资源、加强管控，提高企业管理水平，通过目标进度来控制和评价收支规模，有利于及时发现经营中的风险，提高抵御能力；从上级主管部门看，实行全面预算有利于实现对所辖农信机构的监管，有利于更好的指导其经营行为。

二、农信社全面预算管理中存在的问题

（一）全面预算组织机构不健全

一是缺乏组织体系保障。预算管理工作能否做好， 组织体系是首要问题，农信社在预算管理中仍存在缺乏全面预算管理组织体系保障的问题，导致农信社战略不落地、预算执行力低下、管控力不强等问题出现。由于缺乏领导班子对预算管理的组织领导，导致预算管理组织的低效率和预算软约束， 即便预算不脱离实际， 没有基层业务人员的参与， 在预算执行过程中也会遇到很大的阻力。

二是组织机构运行程序、规则不明确。预算管理机构不仅应该审议全面预算目标的合理性，更应该高度关注机制运行和组织的有效性。在农信社全面预算管理中，预算组织人员往往重点关注预算的结果，而忽视了编制过程的组织运行科学性和规范性。部分业务部门认为编制预算是财务行为，预算的编制和控制应该由财务负责，导致经营预算与财务预算不能有效衔接，甚至存在各部门之间的分工不明、职责不清、冲突不断的现象， 致使预算控制失效，执行效率极为低下， 影响了预算管理的整体效果和预算目标的实现。

（二）全面预算目标缺乏战略引领和价值导向

全面预算管理是农信社战略实施的工具和机制。当前，农信社的预算编制以年度为主，在业务经营过程中，缺乏对以效益为中心的弹性预算机制的指导性和以战略为中心的中长期滚动预算机制的持续性的关注，导致预算管理服务于短期经济活动，忽视了长期经营目标，使各责任部门只重视如何完成本部门的预算目标，忽略了长期战略目标的实现， 从而导致预算目标与战略规划相互冲突的现象。

（三）全面预算的编制质量不高

一是预算编制方法不合理。在预算编制过程中，农信社以历史指标值或平均指标值作为基础， 采用增减量的方法确定预算指标， 没有认真地对农信社未来活动做出科学的评估和判断。用这种办法编制预算， 会使农信社的预算指标缺乏客观性，难以成为考核和评价的有效基准。而当前相关人员也乐于使用这种看似有道理的方法，既可以说得出依据，也为讨价还价留下了空间，实质上极大的阻碍了全面预算管理水平的提高。

二是预算编制内容不够全面。农信社以经营计划和财务收支作为预算的全部内容，而没有对资产减值业务进行规划，从而致使执行过程中经常出现重大预算项目缺失或调整，没有体现出全面预算管理的要求。

三是关键预算指标缺失，风险控制功能弱化。农信社预算编制过程中偏重于对收息、成本、盈利能力等指标的测算和控制，而对流动性比率、资本充足率等关注不够，未能发挥预算在优化债务结构、防范债务风险方面的作用。

（四） 全面预算的执行缺乏科学的考评机制

目前预算考核落实不到位的痼疾严重影响着农信社的发展。一是存在指标偏多或者重点不明确，考核指标体系缺乏科学性；二是预算管理不精细，不能按照成本效益的原则进行引导和疏通。由于以上因素影响，农信社往往过多强调客观因素对经营绩效的影响，而回避了主观因素。另外，考核缺乏刚性，也一定程度上影响了其公正性，打击了部分员工的积极性与主动性，使绩效考评引导作用大打折扣。

三、完善农信社全面预算管理体系的建议

（一）健全组织机构，提高全面预算的权威性

为加强农信社全面预算管理，必须按照加强财务监督和完善内部控制机制的要求，成立预算管理委员会或设立预算领导小组，行使拟定目标、审议方案、协调问题等职责，为全面预算管理工作提供有效的组织保障。进一步推进预算工作组织力度，规范预算编制方法，优化预算管理流程，落实预算管理责任的基础，增强预算编制的科学性、有效性和权威性，形成全面预算全员参与的局面。


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（二）创新管理机制，提升全面预算管理水平

针对农信社的实际情况，在预算管理中要结合实际情况进行总结和推广，不断优化预算编制方法，按照行业特点、周期变化等采取相应的策略和方案，逐步改变目前由上而下、层层加码的管理方式，充分发挥农信社在预算管理中的作用。

一是要发挥好县级联社在预算编制过程中的核心作用。县联社预算组织管理机构要依据农信社战略规划、市场分析预测、可控资源、内部运营情况以及以往年度预算执行情况等因素，对未来的主要经营指标进行估测，对各种可能的变化情况进行模拟，优化确定预算方案，作为预算编制的目标指引。

二是改进预算编制方法，推进预算编制标准化工作。根据业务流程特点，不断探索采用固定预算、弹性预算、零基预算、作业预算等不同的预算编制方法的优缺点，逐步实现预算编制的精细化和标准化，提高预算质量的可评价型，并建立以年度为基本期间、以3-5年为周期的滚动预算，确保预算对于中长期规划或者战略规划的保障作用。

三是加强经营预算与财务预算的衔接，建立预算责任落实制度。经营预算是财务预算的基础，只有夯实基础，才能为预算的分解、执行、控制和考核提供支撑，才能在执行过程中及时发现问题，落实改进措施和责任。积极推进经营预算与财务预算、财务预算与资金预算以及投资预算与资金预算的衔接，防止出现经营预算未动而财务预算先行的情况。

（三）建立健全科学合理的预算考核机制

目前，农信社各级领导干部更重视安全、稳定和经营计划的执行，而在一定程度上忽视了对经济效益和经营效率的追求。因此，对农信社预算执行情况的考核应具有科学性和针对性。重点应从以下三个方面进行改进和完善。

一是完善考核指标体系。从2010年开始，国资委用经济增加值（EVA）指标取代了净资产收益率（ROE）指标，促使农信社对资产保值增值问题引起了高度重视，却未能解决有效经营与盲目做大会计利润之间的矛盾。因此，考核指标体系应该进行完善，重点是从公平性出发，补充效率评价指标。

二是建立预算指标的动态调整机制。预算目标具有指导性，必须符合市场运行实际情况，因此必须探索、建立预算指标的动态调整机制。首先是价值管理的需要，价值的增加更加注重实际经营成果，因此当市场环境发生重大变动时，只有从目标引导上进行客观的调整才能使比较、分析具有实际意义，传统的预算条件还原的方法已不适合目前的管理方式；其次是应尊重成本效益原则。市场是变化的，过分死板的强调预算考核的刚性而忽略了成本效益原则，将扼杀农信社的积极性，特别是基层人员的

积极性。

三是建立预算执行的合理性偏差“容忍”机制。预算处于计划阶段，而实际运行更加靠近市场，因此，从实际出发，建立合理性偏差“容忍”机制。这样可以一定程度上尊重基层社在编制预算过程中的主体地位，防止出现过于激进或保守的预算，同时也可以一定程度上杜绝农信社为确保考核成果而随意调整、优化财务数据的情况。

参考文献：

[1] 王化成著.全面预算管理.中国人民大学出版社

[2] 朱安红.国有企业全面预算管理相关问题探讨[J].企业研究，2011年5月第10期