余懿洋

　　村级集体经济是社会主义市场经济的重要组成部分，是建设社会主义新农村的重要基础。近年来，“三农”已经成为党和政府的重点课题，伴随中央对农村政策的完善和倾斜，村级集体经济不断发展壮大，已极具规模和实力。但由于种种原因，现行村级集体经济运行中存在诸多问题。如在舟山市普陀区村级集体财务管理及其经济运行专项审计调查中发现：村级集体组织普遍存在财务核算不规范，集体资金管理不严，存在集体资金游离账外，公款私存等现象，甚至有村干部侵占集体资产而违法乱纪；资产资源发包不按规定招投标，人为规避监督，工程建设监管薄弱，普遍存在无概算、未招标、无合同、无监理、未审价等情形；民主监督薄弱甚至流于形式等。并且还存在因村级集体经济监管漏洞导致集体资产流失，产权不清晰导致集体资产虚置，组织架构上的相互混淆导致权力、责任和义务不明，直接弱化集体经济组织作用等明显缺陷，已影响村级集体经济的进一步发展。

　　一、村级集体经济审计现有模式及评价

　　（一）村级集体经济审计现有模式

　　1、农村经济审计组织对村级集体经济的审计模式。农村经济审计是指在政府农业管理部门的主导下，由其内设的审计机构对辖区内村级集体经济组织实施审计的行为过程。这种模式主要依据1992年农业部颁布的《农村合作经济内部审计暂行规定》而建立的，是当前采取的最基本和最普遍的模式。农村经济审计组织通常同时担负着经管站职能，在完成日常经管工作的同时,每年量力而行地安排审计任务，人员通常以兼职为主，且力量单薄，经管站与审计站通常是“一套人马、两块牌子”。这种模式从本质上讲是农村经管系统的内部审计，理应归属农业主管部门的领导。

　　2、乡镇政府内审机构对村级集体经济的审计模式。乡镇内部审计是指乡镇政府内审机构，受乡镇政府行政首长指令，对辖区内村级集体经济组织实施审计的行为过程。这种模式主要依据1989年审计署《关于内部审计工作的规定》而形成。乡镇内审机构通常以内审站形式存在，与其他职能部门平行，与农村经济审计组织没有隶属关系。审计人员专职或兼职，人员配备相对多一些。这种模式从本质上讲是典型的内部审计，它同时受同级国家审计机关的业务指导和乡镇政府的行政领导。

　　目前，这两种模式共存平行，对村级集体经济组织的审计监督是它们的共同职责之一。

　　（二）村级集体经济审计现有模式的局限性

　　1、现行村级集体经济审计机构独立性较弱及力量配置欠缺。根据舟山市普陀区审计局对全区内部审计工作调查结果显示，普陀区12个乡镇（街道）内审机构的设置，仅有六横镇予以单独设置，其余11个乡镇（街道）均以合署或挂靠形式存在。普陀区农业部门的审计机构与农经站实行“二块牌子、一套班子”，既承担农村集体经济运行管理职责，又负责村级集体经济财务审计，管理与监督职能相交合，削弱了审计独立性。

　　2、现行村级集体经济审计力量薄弱。调查发现农村经济审计组织与乡镇内审机构的审计人员配置普遍在3人左右，人员以兼职为主，审计只是他们日常工作的一部分。专业人员缺乏，全区60名内审人员中，无高级职称人员，具有中级职称的仅有4人，难以保证审计的时间、精力、专业技能，势必影响审计监督的广度和深度。

　　3、现行村级集体经济审计层次较低。从审计目标看，定位比较传统，尚未从根本上跳出财务收支审计起始模式的影响，主体功能滞留于查错纠弊和会计信息真实性评价上，落后于村级集体经济管理和现代内部审计工作要求。从审计形式和内容看，实地式的财务收支审计是其主要行为模式，部分审计行为缺乏计划性，没有制定审计实施方案，把审计实施过程作为一种日常工作检查，未形成审计证据，也没有审计结论，难以完全适应村级经济发展和民主进步的要求。从审计作用看，问题的反映呈现表层化，缺少根源性的挖掘，提出的建议缺乏建设性，没有实现审计成果最大化，从完善体制机制的高度提出对策，根除病灶。

　　4、现行村级集体经济审计存在信息不对称问题。村级集体资产是公有资产，其产权有一个基本矛盾，那就是农村社区集体经济组织中任一成员，既是本组织集体资产的所有者又是非所有者，任一成员不能单独行使农村集体资产产权，而是由村级集体组织代表村社内成员，管理和使用集体资产。村民作为集体资产的最终所有者，是委托人，而村级集体经济组织则是代理人，村民需要通过审计手段来了解村集体经济组织的信息，并监督其运行。但现行的村级集体经济审计模式中的审计机构主要为农业部门的农经站和作为乡镇政府的内审部门，它们对本系统负责，而不对村民负责。作为集体资产的所有者，广大农民群众却无权看到对本集体经济的审计结论，无法了解本集体经济组织的经营和财务情况，而导致信息不对称问题，产生了财产所有者、受托经营者和受托监督人三者之间关系错位的怪现象。长此下去，这将导致农民群众对政府监管部门失去信心，导致农村审计权威和信誉的丧失。

　　5、现行村级集体经济组织审计的结果处理与运用还不尽人意。在现行村级集体经济审计模式中，审计主体若是乡镇政府内审机构，缺乏必要的独立性和强制力，对审计结果的处理在多数情况下要受到乡镇政府领导的操纵。而审计主体若是农村经济审计组织，基于村级集体经济组织隶属乡镇政府管理的现实，加上目前尚无现成的富有强制力的审计整改机制，审计结果要得到全面落实，必然难上加难，尤其要对一些重大责任事情的处理，涉及领导体制、管理机制、单位影响及个人感情等，更是曲折无比，使问题整改效果大打折扣。

　　二、对村级集体经济审计模式的构想

　　（一）村级集体经济审计组织模式的创新设计

　　在审计模式中,组织模式是行为模式的前提和基础,它决定和影响了行为模式。组织模式主要从领导体制、组织结构、运行机制等角度进行创新设计(参见图1)。

　　1、领导体制设计。构建新的村级集体经济审计组织模式,首先应建立起集体经济审计监督联席会议制度，归口政府或纪委领导，具体由纪检监察、组织、农林、民政、审计等部门组成，分别明确工作职责，实行分工协作，加强对村级集体经济审计监督的统一领导。常设“集体经济审计中心”，既是政府直属的履行集体经济审计监督职能的事业单位，也是集体经济审计监督联席会议日常办事机构，对政府负责，业务上接受国家审计机关的指导。按照统筹兼顾、合理分布的原则，打破现有乡镇行政区域的局限，效仿税务等各行业现行管理机构的设置办法，下设若干审计站，划批切块明确审计范围，全面构建起区域集体经济审计监督网络，全面接收农村经济审计组织和乡镇政府内部审计的工作职能。

　　2、组织结构设计。“集体经济审计中心”统一负责区域集体经济审计监督工作，具体包括县级集体经济、乡镇集体经济及村级集体经济。机构设置可借鉴国家审计机关现行格局，总体上分为综合科室、业务科室及乡镇集体经济审计站，人员配置重点向业务科室和审计站倾斜，所需人员应具备审计专业知识和基本技能，可从原农村经济审计组织和乡镇内审机构正式工中转入，并根据工作需求进行招收。

　　3、运行机制设计。集体经济审计监督联席会议是监督区域内集体资产运行及管理情况的决策机构，主要职能是：研究制定集体经济审计监督办法，研究制定集体经济审计监督工作规划，审核批准集体经济年度审计计划，听取“集体经济审计中心”工作情况汇报，协调解决集体经济审计中出现的困难和问题，推动集体经济审计监督成果的运用。下设办公室，挂靠“集体经济审计中心”。

　　“集体经济审计中心”认真落实集体经济审计监督联席会议决定的各项工作任务和要求，草拟集体经济审计项目计划并报请联席会议审核，按照批准的年度审计计划开展审计，对审计过程中发现的问题依据法律法规作出处理处罚，探索集体经济审计监督的有效形式、方法和手段，制定审计操作规范，及时向集体经济审计监督联席会议报告工作，推动集体经济审计监督机制的完善。业务上接受国家审计机关的指导。

　　“集体经济审计中心”要自觉加强同村民代表大会或村务监督委员会的工作联系，及时掌握农村发展的态势，了解农民关注的热点和难点事项,妥当纳入年度审计计划，深入开展审计或审计调查，反馈审计结果,切实解决村民与集体经济组织及审计机构之间信息不对称问题,更好地维护村民的利益。（参见图2）

　　（二）村级集体经济审计行为模式的创新设计

　　新的村级集体经济审计组织模式确立以后,将会带来审计行为模式的创新, 主要体现在以下几方面：

　　1、拓展审计形式与内容。“集体经济审计中心”应坚持有所为、有所不为的原则，抓住集体经济运行及管理过程中的重点领域、重点环节、重点对象，深入开展审计监督。主要形式及内容是：一是开展财务收支审计，重点关注财务收入、支出的真实合法情况，达到查错纠弊、规范收支的目的。二是开展经济效益审计，重点关注经营和管理行为的经济性、效率性和效果性。三是开展村社干部经济责任审计，重点关注经济决策、经济管理、经济运行、经济效益及个人廉洁自律情况。四是开展集体经济投资审计，重点关注投资项目决策的可行性，项目投资额及进度控制，项目实施过程监管，以及社会效益和经济效益情况。

　　2、丰富审计技术与手段。继承优良的传统审计技术方法，破解习惯性的人为瓶颈因素制约，借鉴国家审计机关在审计实践中探索出来的成功经验，使用统计抽样法来确定审计样本，推行内控制度测试审计和风险评估法来确定审计重点，使用问卷调查法、实际验证法、判断归纳法和逻辑推理法来发现审计疑点，捕捉问题线索，并引入现代信息化审计技术，尝试计算机辅助审计，来提高审计效率，切实提高村级集体经济审计的水平和质量。

　　3、完善法规依据与制度。新模式的实施需要建立和完善相关法规和准则加以配套,以此确保新模式的顺利推广应用。通常涵盖集体经济审计行为的法律依据、工作程序、质量控制、评价体系等规定。综观和借鉴我国国家审计相对规范的制度设计，集体经济审计具体需要建立《集体经济审计实施办法》、《集体经济审计人员行为规范》、《集体经济审计准则》等系列性制度，解决当前有关集体经济管理方面法规制度不全面、不配套、不系统的问题，消除审计处理中的政策依据短缺的情形。

　　4、加快审计专业团队建设。人是一切工作的决定性因素。加强审计专业团队建设，关键是要提高从业人员的专业素养。为此，一要抓专业基础。重点是要保证从业人员具备适应审计工作需要的专业背景，鼓励审计人员获取从业资格和专业职称，以此夯实从业根基；二要重审计实践。实践出真知。参与村级集体经济审计更需要基层实务历练，充分了解村情，以便独立有效地开展工作，取得明显的审计成果；三要加强知识培训。在当前高度发达的信息化时代，知识更新日新月异，常态化开展后续教育、业务培训是把握行业发展、保持业务优势的有效手段，为此必须把握参学参训机会，及时更新知识结构，走专业化之路。

　　构建新型村级集体经济审计模式，蕴含着事物发展变化的一般规律，体现了服务与监督并举、治理与绩效并重的审计理念，贴近于村级集体经济监督的现实需要，顾及到村级集体经济未来走向和发展。与现行模式相比较，在领导体制上显得更为统一和分明，在组织机构上显得更为紧密和集中，在运行机制上显得更为完善和规范，在审计类别上显得更为多型和适宜，在审计队伍上显得更为整合和专业，凸显出更加独立、强制、权威、综合的特点，对于全面规范村级集体经济运行和管理，维护村级集体利益和保护基层群众权益，进一步促进农村民主决策、民主管理、民主监督的深入必将发挥更大作用。

（作者单位：舟山普陀区审计局）