攀枝花市财政局课题组

　　为了贯彻落实党的十八大关于全面深化改革的战略部署，适应建立现代财政制度的需要，十八届三中全会提出“建立权责发生制的政府综合财务报告制度”，并作为深化财税体制改革、改进预算管理制度的一项重要措施，开启了我国建立权责发生制政府综合财务报告（以下简称政府综合财务报告）制度的改革历程。但是，由于政府综合财务报告制度与我国长期以来实行的预算会计制度下的财政决算报告制度之间存在较大的差异，当前建立政府综合财务报告制度还面临着诸多困难和问题。本课题通过总结近年来政府综合财务报告试编工作的实施情况，分析存在的主要问题，结合财政部关于政府综合财务报告制度改革的总体部署，探索研究建立政府综合财务报告制度的工作思路。
　　一、攀枝花市政府综合财务报告试编工作的开展实施情况
　　攀枝花市从2013年开始启动政府综合财务报告的试编工作，2014年已将试编范围扩展到全市所有区县本级。由于试编政府综合财务报告是一项全新的工作，涉及面广、敏感性强、口径复杂、操作难度大，无任何现成模式，无试编经验，结合实际情况，我市积极采取以下措施，确保试编工作的顺利实施。
　　（一）加强组织协调。作为政府综合财务报告试编工作的编制部门，市财政局成立了试编工作领导小组,由局长任试编工作领导小组组长, 其他局领导任副组长，局内相关业务处室负责人为试编工作领导小组成员；制订了编审工作方案，对试编工作的职责分工、时间安排、编制要求等有关事项进行了明确，加强了局内部业务科室和相关部门、单位之间的工作协调，确保了试编工作规范、有序开展。
　　（二）强化业务培训。组织试编工作人员认真学习《试编办法》和《试编指南》等有关制度，准确把握政府综合财务报告的主要内容、报表口径、工作流程、编制方法及有关工作要求，在试编工作中加强分析研究，不断总结经验，边干边学边思考，并加强与上级财政部门的沟通交流，及时反馈试编工作中遇到的问题，争取上级部门的指导和支持，努力提高试编工作质量。
　　（三）完善基础数据。一是通过部门决算编制软件，收集预算单位固定资产、存货、借出款项、对外投资、应付利息等基础数据，并加强与部门决算相关数据一致性的审核，确保基础数据真实、准确。二是对基础数据进行整理加工，如按照试编工作要求，对预算单位固定资产计提折旧，力求真实、准确的反映预算单位固定资产状况和当期成本费用情况。三是积极开展工作调研，加强与有关部门的工作协调，加大公共基础设施和公共储备物资数据的收集工作。
　　（四）提高数据质量。一是按照职责分工和填报要求，认真填报各项基础数据，加强对填报数据的审核力度，确保数据真实、准确、可靠；二是按照《试编办法》和《试编指南》的有关要求，认真做好各项填报数据的合并、汇总和试算平衡工作，结合经济业务事项的实质，采用全列全调的方式，对资产、负债、净资产、收入、费用等相关数据进行必要的抵销、调整、合并，剔除报表中的重复事项，对相关数据进行补充完善，形成汇总工作表底稿。三是认真编制政府综合财务报告的资产负债表、收入费用表两张主表及固定资产明细表、存货明细表等相关附表，确保主表和附表各项数据的一致性。
　　二、试编工作中存在的主要问题
　　（一）缺乏会计体系保障，编制基础不够扎实
　　一是在会计核算体系上，由于目前财政和行政事业单位等政府会计主体实行的预算会计制度采用收付实现制核算基础，按照预算会计制度编制的财政总决算报表、部门决算报表、财政专户会计报表主要反映的是政府会计主体财政预算收支的年度执行情况，不能全面反映政府的资产、负债、收入、费用等财务运行状况，与权责发生制要求的差异较大，在编制政府综合财务报告时，不能直接在预算会计的账表基础上生成，需要通过大量的数据转换方式进行调整，编制政府综合财务报告缺乏相应的会计核算体系支撑。二是在报告体系方面，预算会计报告体系在主体范围上包括财政总决算、部门决算、财政专户会计、公益性国有企业决算等多种不同性质的主体，主体结构较为分散，而且各主体之间在资产、负债、收入、费用等方面存在错综复杂的内部往来关系，在编制政府综合财务报告过程中需要对这些内部往来数据进行收集、整理、审核和抵销。
　　（二）编制工作难度较大，编制手段不够先进
　　1.编制流程较为复杂。首先需要将预算会计相关报表数据按照一定的科目对应关系，录入到汇总工作底稿；其次要对收付实现制和权责发生制之间的差异以及各会计主体之间的内部往来数据进行收集、整理、核对、确认，分别编制相应的抵销分录、调整分录；第三，要对录入的原始数据进行抵销、调整、汇总和试算平衡，生成政府综合财务报告的基础数据；第四，编制政府综合财务报告的资产负债表、收入费用表以及相关附表。最后，撰写政府财政经济状况和政府财政财务管理报告。上述工作流程中，抵销调整数据的收集、整理、核对、确认工作是目前政府综合财务报告编制工作中最大的难点，也是最重要的关键环节，直接关系到政府综合财务报告的编制质量和使用价值。如：财政、政府部门、公益性国有企业之间收入支出、债权债务等政府会计主体之间有关收支、往来数据的收集和确认的难度较大。
　　2.缺乏软件系统支持。编制工作主要依靠工作人员手工进行操作，尚未开发软件操作系统进行数据的录入、汇总和审核，不能通过软件操作系统减轻编制工作量，特别是在数据审核方面，依靠人工进行审核不仅费时费力，而且审核效果不够理想。
　　（三）数据不够完整准确，报表编制质量不高
　　主要表现为：一是资产数据不完整。按照政府综合财务报告的填报口径，要求全面反映政府拥有和控制的资源，除预算会计报表上列示的货币资金、存货、固定资产外，还应包括：属于本级政府管理的公共基础设施和公共储备物资，对外投资，应收税款、应收非税款、应收利息、应收股利，以及矿产、土地、森林等公共自然资源，等等。特别是公共基础设施、公共储备物资、对外投资等资产，由于产权关系复杂，形成时间跨度较长，一些原始成本资料保存不完整，无法采用历史成本方法收集数据，而采用重置成本或公允价值方法估值的成本过高，不具有可操作性。此外，由于一些公共基础设施没有明确统一的主管部门，现有信息资料的保管部门过于分散，很难找到对应的数据来源等原因，造成政府综合财务报告的相关资产数据不够完整。二是负债数据不准确。由于地方政府债权债务的种类繁多，财政、行政事业单位、公益性国有企业、政府融资平台等部门之间存在复杂的债权债务关系，在编制政府综合财务报告时进行内部抵销的难度非常大，再加上有关部门统计的债务数据口径与政府综合财务报告之间存在差异，如：一些基础设施建设项目竣工后政府承担的回购义务、政府职工养老金负债等等，造成相关债务数据不够完整、准确。
　　（四）尚未达到编制目的,分析利用程度不高
　　政府综合财务报告的编制目的是全面反映政府整体财务状况、运行情况和财政中长期可持续性等，为考核地方政府绩效、开展地方政府信用评级、评估预警地方政府债务风险、编制全国和地方资产负债表以及制定财政中长期规划和其他相关规划提供重要依据。但是由于目前政府综合财务报告编制缺乏相应的会计体系支撑，编制工作难度较大，资产、负债等相关数据还不够完整准确，数据的相关性和可靠性不强等原因，导致编制质量不高，在此基础上开展的分析、评价和研究工作的效果与客观真实状况之间可能存在较大的差距。因此，现阶段试编的政府综合财务报告还处于财政部门内部使用阶段，还不能为政府领导的决策提供参考依据，也未向社会公开披露，难以满足人大机构、社会公众、债权人等报告使用者的监督和评价的需要。
　　（五）业务培训有待加强，业务能力需要提高
　　由于政府综合财务报告与长期以来编制的财政决算报告在编制基础、编制范围、编制方法、编制目的等方面存在较大的差别，所需的会计核算业务知识与现行的预算会计制度也有很大的区别，依靠编制人员自觉学习相关业务知识、摸索编制工作方法和技巧，难以满足编制工作的需要，不仅会影响政府综合财务报告的编制质量，也会影响政府综合财务报告制度的整体改革进程。从我市试编工作开展情况来看，经过几年的试编工作实践，编制人员已经积累了一些工作经验，对政府综合财务报告的有关基础知识有了一些初步认识，但是还存在着对按照权责发生制核算基础的理论知识还不熟悉，对政府综合财务报告的编制范围、编制原则、工作流程，特别是会计要素的确认计量方法、特殊事项的处理方式等相关业务知识还不能熟练把握等问题。因此，加大对编制工作人员的会计理论和业务工作的培训力度，提高编制人员的综合业务素质，培养锻炼一支满足编制工作需要的人才队伍，是当前建立政府综合财务报告制度的迫切需要。
　　三、建立政府综合财务报告制度的思考
　　（一）建立健全政府会计准则体系，夯实编制基础
　　2015年10月，财政部公布了《政府会计准则——基本准则》（财政部令第78号），要求从2017年1月1日起施行。《基本准则》的制定发布，对构建统一、科学、规范的政府会计准则体系具有重要的基础性作用，在我国政府会计改革进程中具有重要的里程碑意义。《基本准则》为解决政府会计实务问题提供了处理原则，为编制政府综合财务报告夯实了制度基础。因此，建立政府综合财务报告制度，需要我们从以下四个方面认真贯彻执行政府会计准则体系的有关规定：
　　一是构建政府会计核算体系。《基本准则》明确政府会计由预算会计和财务会计构成，相对于长期以来实行的预算会计核算体系，强化了政府财务会计核算。同时还明确预算会计一般实行收付实现制，通过预算会计核算形成决算报告，财务会计实行权责发生制，通过财务会计核算形成财务报告。通过构建政府预算会计和财务会计适度分离并相互衔接的政府会计核算体系，在财务会计核算上引入权责发生制会计核算基础，全面、清晰地反映政府预算执行信息和财务信息，从会计核算体系上为编制政府综合财务报告提供会计制度保障。
　　二是规范政府会计核算要素。《基本准则》确立了“3+5要素”的会计核算模式，即预算收入、预算支出和预算结余3个预算会计要素和资产、负债、净资产、收入和费用5个财务会计要素。相对于过去的预算会计核算模式，首次提出了收入、费用两个政府会计核算要素，并与预算会计的预算收入和预算支出进行了区别。因此，要在完善预算会计功能的基础上，进一步增强政府财务会计功能，准确反映政府会计主体的运行成本，科学评价政府资源管理的能力和绩效，在会计核算要素的设置上实现与政府综合财务报告的有效对接，为编制政府综合财务报告提供会计核算支持。
　　三是执行会计要素确认标准。《基本准则》针对每个政府会计要素明确了定义和确认标准，在政府会计具体准则和政府会计制度层面为规范政府发生的经济业务或事项的会计处理提供了基本原则，保证了政府会计标准体系的内在一致性。特别是对政府资产和负债进行界定时，充分考虑了当前财政管理和编制政府综合财务报告的需要。比如，在界定政府资产时，特别强调了“服务潜力”，将公共基础设施、政府储备资产、文化文物资产、保障性住房和自然资源资产等纳入政府会计核算范围；对政府负债进行界定时，强调了“现时义务”，将政府因承担担保责任而产生的预计负债也纳入会计核算范围。因此，财政部门要贯彻执行政府会计准则体系关于会计要素确认标准有关规定，真实、完整地反映政府资产负债状况，进一步夯实政府综合财务报告的编制基础。
　　四是构建政府财务报告体系。《基本准则》要求政府会计主体除按财政部要求编制决算报表外，至少还应编制资产负债表、收入费用表和现金流量表，并按规定编制合并财务报表。同时强调，政府财务报告包括政府综合财务报告和政府部门财务报告，构建了满足现代财政制度需要的政府财务报告体系。因此，财政部门和预算单位要按照政府会计准则体系关于财务报告体系的有关规定，逐步构建科学、完整的政府财务报告体系，形成政府综合财务报告和政府部门财务报告相互补充、相互印证的报告体系。
　　（二）完善政府综合财务报告编制方法，提升工作效率
　　贯彻落实政府财务报告编制制度，改进政府综合财务报告编制方法，不断提高编制工作效率，是当前和今后一段时期各级财政和各政府部门在编制政府财务报告工作中迫切需要解决的问题。下面结合我市试编工作的实践情况，提出以下措施和建议：
　　一是加大统筹协调力度。虽然政府综合财务报告由财政部门负责编制，但是由于报表数据需要合并政府部门财务报表、财政总决算会计报表、农业综合开发资金会计报表、土地储备资金财务报表、物资储备资金会计报表、政府持股企业会计决算报表等多项内容，技术性、政策性强，工作量非常大。因此在编制过程中，财政部门需要通过制定工作方案、落实工作责任、明确工作要求、健全工作机制等措施，加大统筹协调力度，确保编制工作规范、有序开展。
　　二是扩大数据收集渠道。对于抵销、调整事项所涉及的政府会计主体之间有关收支、往来数据，以及编制政府综合财务报告附表所需的相关数据，通过在相关财政决算报表中增加内容，以便编制政府综合财务报表时收集数据。如在部门决算报表中增加同级财政和部门之间收支、往来、债权债务等项目，在企业决算中增加同级财政和部门投资、持股、债权债务等项目，建立政府资产、负债报告制度，等等。
　　三是开发软件操作系统。建议上级部门尽快开发政府综合财务报表的软件操作系统，除了具备数据的录入、汇总和审核等基本功能外，还应具备固定资产累计折旧计算、抵销和调整操作、试算平衡、提取主表和附表数据、生成财务分析指标、上下年度数据对比等功能，开通与财政总决算、部门决算、企业决算、行政事业单位资产管理等决算软件的数据接口，以及根据工作管理需要增加审核公式和财务分析指标等个性化设置等等。
　　四是提高编制人员素质。要加大业务培训力度，特别是要加大对基层编制人员的业务培训力度，加强对政府综合报告制度、政府会计相关业务知识、软件系统操作技巧的培训，提高编制人员的综合素质。要加强对下级财政部门的业务指导，加强工作的沟通交流，对下级部门反馈的问题及时帮助解决。要加强编制人员队伍建设，通过业务培训和编制工作实践，培养一批业务能力强、综合素质高、具有丰富的政府综合财务报告编制经验的人才队伍。
　　（三）开展政府资产负债清查核实工作，提高编制质量
　　2013年8月，按照国务院安排，审计署组织全国审计机关对中央、省、市、县、乡各级政府性债务开展了全面审计。2015年11月，财政部资产管理司组织召开了政府资产报告试点工作布置会，对政府资产报告试点工作的总体安排、编报方法、软件操作以及工作要求等进行了全面布置，标志着我国政府资产报告试点工作正式启动。开展政府资产负债清查核实工作，加强政府资产负债管理，既是财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》安排部署的一项重点工作，也是提高政府综合财务报告的编制质量、确保资产负债数据完整准确的一项关键性措施。
　　一是明确清查工作责任。按照财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》安排部署，财政部门要清查核实代表政府持有的相关国际组织和企业的出资人权益,代表政府发行的国债、地方政府债券，举借的国际金融组织和外国政府贷款、其他政府债务以及或有债务；各部门、各单位要清查核实固定资产、无形资产以及代表政府管理的储备物资、公共基础设施、企业国有资产、应收税款等资产，按规定界定产权归属、开展价值评估，分类清查核实部门负债情况。
　　二是加强资产负债管理。在资产负债清查核实的基础上，要按照政府会计制度的有关规定，做好政府资产负债的分类核算和反映。要加强资产负债动态管理，根据资产负债的变动情况，及时做好相关账务处理，确保资产负债数据的真实准确。
　　三是强化债务风险控制。要建立政府性债务管理责任机制，明确“谁负债、谁偿债”的偿债主体责任，有效控制政府债务规模。要研究制定科学合理的债务风险指标体系，加强对负债水平和偿债能力的分析研究，确保债务风险得到有效控制。
　　四是建立报告披露机制。要按照政府资产负债管理和政府会计制度的有关规定，编制相关资产负债情况报告，特别是在政府综合财务报告和政府部门财务报告中真实、准确填报资产负债数据，如实反映资产负债状况。
　　（四）建立政府综合财务报告分析应用体系，增强使用价值
　　一是加强政府财务状况分析。资产方面，重点分析政府资产的构成及分布，分析各资产比重变化趋势以及对于政府偿债能力和公共服务能力的影响。负债方面，重点分析政府债务规模大小、债务结构以及发展趋势。通过政府资产负债率、债务率等指标，分析政府当期及未来中长期债务风险情况。
　　二是加强政府运行情况分析。收入方面，重点分析政府收入规模、结构及来源分布、重点收入项目的比重及变化趋势，特别是宏观经济运行、相关行业发展、税收政策、非税收入政策等对政府收入变动的影响。费用方面，重点按照经济分类分析政府费用规模及构成，特别是政府投融资情况对政府费用变动的影响，分析政府运行效率。
　　三是加强财政中长期可持续性分析。基于当前政府财政财务状况和运行情况，结合本地区经济形势、重点产业发展趋势、财政体制、财税政策、社会保障政策等，全面分析政府未来中长期收入支出变化趋势、预测财政收支缺口以及相关负债占比等情况。
　　四是建立审计和信息公开机制。政府综合财务报告应按照有关规定接受审计。审计后的政府综合财务报告与审计报告依法报本级人民代表大会常务委员会备案，并按规定向社会公开，自觉接受人大机构、社会公众等报告使用者的监督。