罗仕军

　　2012年11月，财政部印发了《行政事业单位内部控制规范（试行）》，从2014年1月1日起执行，在总结以往内部控制建设实践成果的基础上，全面引入风险控制理念，开启了我国行政事业单位内部控制建设的新篇，为行政事业单位进一步提高内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控提供了指引。
　　一、行政事业单位内部控制建设的发展趋势。长期以来，由于行政事业单位的特殊性、内部控制的复杂性以及理论和实践上对内部控制重要性认识的不足，我国行政事业单位内控建设普遍相对滞后，存在着单位重视不够、制度建设不健全、发展水平不平衡等问题，制约和影响了行政事业单位提供公共产品和服务的效能。财政部审时度势，及时印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》，并在生效执行一年后，开展检查工作，总结归纳各地执行情况，于2015年12月21日印发了《关于全面推进行政事业单位内部控制建设的指导意见》（财会[2015]24号），要求站在“建立健全科学高效的制约和监督体系，促进单位公共服务效能和内部治理水平不断提高，为实现国家治理体系和治理能力现代化奠定坚实基础、提供有力支撑”的高度，全面推进行政事业单位内部控制建设。今年6月24日，财政部又印发了《关于开展行政事业单位内部控制基础性评价工作的通知》（财会[2016]11号），要求行政事业单位2016年底前完成内部控制的建立与实施工作，并决定以量化评价为导向，开展单位内部控制基础性评价工作。可以说，在财政部的大力推动下，行政事业单位内部控制建设是趋之所向，势在必然。
　　（一）行政事业单位内部控制建设是贯彻落实依法治国，实现国家治理体系、治理能力现代化的重要体现。在国家组织体系中，行政事业单位作为重要的组成部分，在贯彻落实依法治国，构建现代国家治理体系、提升治理能力方面具有先行引导作用。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位开展内部控制建设指明了方向，提出了要求，是实现国家治理体系现代化的重要内容。
　　（二）行政事业单位内部控制建设是行政事业单位依法行政、依法履职，防范风险的有效举措。在社会管理活动中，行政事业单位既是管理者，也是公共产品和服务的提供者，更是社会主义市场经济的平等参与主体。在提供公共产品和服务的过程中，行政事业单位与其他市场主体存在着紧密的合作，这种合作是平等互利、分享共赢的合作，为了保证合作顺利高效，减少风险，行政事业单位必须规范内部管理，加强内部管理风险防范意识。今年3月22日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十二次会议，审议通过了《关于推行法律顾问制度和公职律师公司律师制度的意见》，要求在党政机关、人民团体、国有企事业单位普遍建立法律顾问制度和公职律师、公司律师制度。建立法律顾问制度，其目的就在于帮助行政事业单位在依法治国环境下做到规范管理，强化内部控制，实现依法行政，依法履职、防范法律风险。
　　二、行政事业单位内部控制建设的基本原则。行政事业单位内部控制建设是指行政事业单位通过制定内部管理制度、实施相应措施和执行一定程序，对经济活动的风险进行防范和管控，达到合理保证单位经济活动合法合规，资产安全和使用有效，财务信息真实完整，有效防范舞弊和预防腐败，提高公共服务的效率和效果之目标。在内部控制建设过程中，应当遵循以下基本原则：
　　（一）全面性原则。行政事业单位制定的制度、实施的措施和执行的程序，应当贯穿单位每项经济活动决策、执行、监督的全过程，实现对经济活动事前、事中、事后的全面控制。
　　（二）重要性原则。在全面控制的基础上，内部控制应当关注单位重要的经济活动和经济活动中的重大风险，确定风险控制点，制定风险应对策略。
　　（三）制衡性原则。行政事业单位应当全面梳理本单位的职能职责和经济活动范围，在单位内部机构设置、职责分工、业务流程等方面形成相互制约和相互监督的全面制衡的内部控制体系。
　　（四）适应性原则。行政事业单位内部控制建设应当符合国家有关规定和单位的实际情况，并随着外部环境的变化、单位经济活动范围的调整和管理要求的提高，不断修订和完善相关内控制度，保持内部控制与单位自身建设发展趋于一致。
　　三、当前行政事业单位内部控制建设的着力点。经过实践探索和长期积累，行政事业单位在内部控制建设中形成了宝贵经验和可行措施，为行政事业单位规范内部管理、提升治理水平提供了有力支撑。当前，行政事业单位在内部控制建设中，应当紧密结合自身内部控制运行的现状，充分考虑单位当前所处的内外部环境，把握住内部控制的风险点和控制目标，找准工作的着力点。
　　（一）把开展内控风险评估，对单位内部控制现状进行“体检”，作为行政事业单位内部控制建设的首要措施。行政事业单位内部控制的现状究竟怎样，内控风险评估将是有效的“体检”。通过开展内部控制风险评估工作，对单位内控制度建设情况和内控机制运行情况进行全面梳理分析，有利于明确单位内部控制的基本要求和重点内容，找准单位的风险控制点，使今后在内部控制建设过程中能够做到有的放矢、心中有数，围绕重点工作开展内部控制体系建设。同时，内控风险评估更有利于发现单位现有内部控制建设中的不足之处和薄弱环节，有针对性地建立健全内部控制体系，达到“以评促建”的目标。
　　（二）把真正实现“人、财、物”相互分离、相互制约、相互监督机制的建立，作为行政事业单位内部控制建设的重点。过去，行政事业单位在内部管理实践中，往往将单位的“人、财、物”汇集到一把手中，有意无意形成绝对的领导，前几年在党政机关县处级以上所有受纪律处分的干部中，一把手的比例占总数的1/3以上。党的十八大报告明确指出，严格规范权力行使，加强对领导干部特别是主要领导干部行使权力的监督。一些地方印发了《关于加强和改进对党政主要领导干部行使权力制约与监督的暂行规定》，明确提出主要领导干部不直接分管具体事务的制度，形成“副职分管、正职监管、集体领导、民主决策”的权力运行机制，主要领导干部末位发言制度等。这些制度有利于行政事业单位在内部管理中做到“人、财、物”的真正分离，实现内部控制过程中的相互监督、相互制衡机制。
　　（三）把内部授权审批控制和有效执行，作为行政事业单位内部控制建设的关键。在政事业单位内部管理活动中，大部分工作都是通过审批意见、分级推进实施的，对审批和授权进行控制尤为重要。行政事业单位应明确内设岗位办理业务和事项的权限范围、审批程序和相关责任，建立重大事项集体决策和会签制度。相关工作人员应当在授权范围内行使职权、办理业务，不得超越职权、超越范围办理业务。从现实中暴露问题的行政事业单位来看，绝大部分都是由于相关的人员跨越职责范围办理业务或者超越职权办理业务，造成不可挽回的损失。严谨的内部授权审批控制和有效执行，是行政事业单位内部控制建设的关键。
　　（四）把经济业务活动统一归口管理，作为行政事业单位内部控制建设的重要抓手。统一归口管理，就是行政事业单位内设机构按照被赋予的权力和应承担的责任，各司其职，避免重复多头管理，按特定的管理渠道实施管理。行政事业单位的经济业务活动，往往需要层层传递、层层办理，涉及的环节越多，越容易产生沟通成本，出现差错，有时这种差错甚至外溢，影响到行政事业单位提供公共产品和服务的效能。统一归口管理有利于串起经济业务活动办理环节上的所有内设机构，紧密衔接各个办理环节，完全把握住经济业务活动的轨迹，让其按照预定的目标前进。因此，行政事业单位应根据本单位实际情况，按照权责对等的原则，采取成立联合工作小组并确定牵头部门或牵头人员等方式，对有关经济业务活动实行统一归口管理。
　　　　　　　　　　　　　　（作者单位：四川省人大办公厅）