[按]：在新一轮政府预算管理改革中，跨年度预算平衡机制已成为一个日益受到关注的现实财政话题,事关现代财政制度建设成败的攻坚之役。本文探讨了建立跨年度预算平衡机制与年度预算平衡机制和中期财政规划的关系，分析了跨年度预算平衡机制的主要内容，并为下一步政策制定和实现跨年度预算平衡机制良好运行提供了有价值的决策咨询。本报告是财政厅2015年度招标决策咨询研究课题成果，课题承担单位为内蒙古大学。现将报告择要刊发，以期对我区建立跨年度预算平衡机制，实现财政可持续发展提供有益借鉴和参考。
一、跨年度预算平衡机制的内涵及核心理念
（一）跨年度预算平衡的概念。跨年度预算平衡是指打破年度预算平衡的制约，以长期平衡替代短期平衡。在进行财政计划时做出的是超过一年的预算收支安排，这就需要对整个经济发展做出预计，使得预算更具有计划性和前瞻性，减少因只顾眼前利益而忽略长远利益所导致的决策失误，从而弥补“一年预算，预算一年”的短期性缺陷。
（二）跨年度预算平衡机制的概念。跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制，实施依法征税，硬化支出预算约束，更好地发挥财政宏观调控作用。
（三）跨年度预算平衡机制的核心理念。跨年度预算平衡机制的核心理念就是加强资源与计划的匹配，服从于政府的长远目标和计划。在长期平衡、动态平衡和整体平衡的理念下，通过具有计划性、渐进性特点的跨年度预算确保政府财政行为的稳健性和持续性，最终实现实质意义上的预算平衡。功能定位是更好地发挥预算制度的规划、控制和管理作用，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性，从而实现规划、控制和管理三者的统一。
二、跨年度预算平衡机制与年度预算平衡机制的关系
跨年度预算平衡机制是对年度预算平衡机制的一种改进，其原理是顺应经济周期和社会发展周期编制预算，追求财政收支周期性平衡，而非短期静态平衡；讲求中期视野下预算收支的良好匹配，而不是单个年度内的以收定支。跨年度预算平衡机制并不是完全排除年度预算平衡情况的出现。
年度预算平衡机制转变为跨年度预算平衡机制，能够在经济周期内追求动态平衡。动态平衡和整体平衡的预算理念，具有计划性、渐进性的特点，体现了长期平衡。从而消除因单纯追求年内预算平衡而导致的不适当干预，从法律上切断了超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性，而非完全替代年度预算制度，增强了年度预算的约束力。
三、跨年度预算平衡机制与中期财政规划的关系
中期财政规划一般是 3-5 年的预算收支计划。按照三年滚动方式编制，第一年规划约束年度预算，后两年规划指引年度预算。年度预算执行结束后，对后两年规划及时进行调整，再添加一个年度规划，形成新一轮中期财政规划。这种财政预算安排方式充分考虑了一定时期的财政政策与经济发展周期，将当年收支平衡的财政政策转向跨年度平衡的财政政策，将财政预算安排与国民经济和社会发展规划纲要，以及国家宏观调控政策有机衔接，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。
四、跨年度预算平衡机制的主要内容
（一）改进预算管理制度。实施全面规范、公开透明的预算制度。具体而言：（1）要求年度审核的重点由预算平衡转向支出限制，强调经法律程序批准生效的预算，非经法定程序不得调整。（2）强调在收入管理上更要依法征收、应收尽收，在法律规定的基础上及时、足额地征收预算收入。（3）强调加强结转资金、结余资金的预算管理，进一步规范这些财政资金的使用程序，从法律上切断超收收入和结余资金随意转化为支出的可能性。
（二）建立跨年度弥补超预算赤字的机制。跨年度预算平衡机制不是单纯地强调以收定支的年度预算平衡，而是以支出政策确定支出预算，追求中期的预算平衡。在这种平衡机制下，年度内可能会出现预算收入与预算支出不相匹配的情况。在预算收入大于支出预算时，不强求当年全部安排支出，而是将收入结转下年使用，或用于削减财政赤字、化解政府性债务；在预算收入不足以满足当年预算支出，预算出现赤字时，不强求大幅度削减当年支出，而是在科学预测、准确分析形势的情况下，分年度来对预算赤字进行弥补。
（三）建立中长期重大事项科学论证的机制。跨年度预算平衡机制体现在微观放开，宏观控制。允许某个年度出现预算赤字，是建立在中长期预算平衡、可控的基础上的。要实现中长期预算平衡可控，就必须要有对中长期重大事项的宏现控制能力，也就是要对中长期的重大事项能进行科学论证，得到宏观的、相对准确的预测数据。重大项目的实施要有连续性，不能是一年一定政策，要有长远考虑。
（四）建立编制中期预算制度。建立跨年度预算平衡机制，实施中期财政规划管理，收入任务由法定变为预期，预算约束重点转向支出之后，一个重要的制度安排就是要建立跨年度弥补超预算赤字的机制和建立中期财政规划管理。实施中期财政规划管理。要实行与国民经济和社会发展规划纲要及国家宏观调控政策相衔接的中期财政规划管理，建立中长期重大事项科学论证的机制，并强化其对年度预算的约束性，以增强财政政策的前瞻性和财政的可持续性。
（五）建立预算收支的科学预测和管理机制。根据经济周期分析，预测财政收入变动趋势和阶段性特征。依据支出政策选择，分析支出规模变动趋势和支出结构阶段性特征。第一，支出预算重点报告支出政策内容。第二，收入预算从约束性转向预期性，强化经济形势和政策调整等因素预测。第三，各级政府的一般债务和专项债务，均由国务院确定报全国人大及常委会批准，且地方债务按各地区债务风险和财力状况确定，其中的跨年度平衡调控作用非常明显。
（六）编制跨年度预算的内容。编制跨年度预算，可以在年度之间进行总体调剂，既能提高资金的使用效益，也能使项目执行周期和预算更好地进行衔接。跨年度预算也要考虑政府采购预算的同步跟进，但同时要兼顾项目的整体实施和预算支出安排的协调关系。从项目整体性和规模效益上考虑，一个项目应该统一招标，项目支出预算应该根据进度分年度安排。预算审批通过后，在操作上只要实际支付资金低于预算金额，项目基本上能够通过；如果实际中标金额高于预算，采购人无力支付，按规定要废标。因此，政府采购预算作为财政预算的一部分，和财政预算其他部分是一种联动关系，需要以财政为中心，同时协调其他预算支出。
（七）事权划分更应注重确定性和稳定性。事权和支出责任相适应的制度，这是两个层面的意思：政府和市场边界清晰的情况下，政府该办的事儿不能缺位，不该政府做的事儿就不要承担支出责任。第二是各级政府要履行不同的事权，此时支出责任也要对等。不是说一个事权就完全由某一级政府承担，可能某一个事权是某一级政府来履行，但未必完全承担支出责任，也有可能是共同承担。
（八）建立跨年度预算审核机制。三中全会提出：“审核预算的重点由财政收支平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展。”这意味着改革后财政收入依法征收，税收不再是任务而是预期，审核预算重点关注支出的安排。审核预算的重点向支出规模和政策拓展后,收入预算不再作为审核的范围，收入规模根据国内外政治经济形势情况科学预计、依法征收，以后只是作为预算草案的说明性文件，不再需要审批。
五、建立跨年度预算平衡机制可能遇到的障碍
（一）经济社会发展规划与财政中期规划脱节的影响。经济社会发展规划与中期财政规两者分别属于财政资源需求方与财政资源供给方，客观上要求两者在总量与结构上相互衔接，这是建立跨年度预算平衡机制必须解决好的首要问题。第一，现行的经济社会发展规划涵盖范围过宽，将民间经济和公共经济事项混杂在一起，且时常将应由市场配置资源的事情揽到政府头上，产生经济社会发展规划对财政资源的无限需求与财政的优先供给能力之间矛盾。第二，现行的经济社会发展规划大多数没有分年度的具体指标和具体安排，难以直接落实到分年度列示支出框架的中期财政规划或年度预算之中。第三，中期财政规划以三年为期滚动延展，经济社会发展中期规划五年为固定周期编制的，即使两者做到同一年起步，当进行到第三年时，中期财政规划对第六年财政收支框架的谋划就将遇到因下一轮经济社会发展五年规划尚未编制而失去衔接依据的问题。
（二）项目库建设滞后及预算管理低下的影响。建立跨年度预算平衡机制，重点在于项目支出预算的编制。而编制较为准确的项目支出预算，需要各级政府相关部门建立起较为完备的项目库。但通过调研掌握的情况看，这项工作在自治区开展的相对滞后，为各级政府建立跨年度预算平衡机制带来了困难。
（三）中长期项目的编制和执行滞后的影响。建立科学的中长期项目预算制度，提高项目预算编制的准确性和科学性，有利于财政的稳健运行，增强财政的可持续性，是跨年度预算平衡机制的重要内容。作为跨年度预算平衡机制的重要支撑，中期财政规划的建立和有序运转有利于预算的平稳运行，增强年度预算的约束性。但改革的难点在于，我们没有编制中期财政规划的历史，如何将财政预算与中长期施政、发展和建设规划相衔接，如何预测财政收支水平与重要项目的前期筹划等许多领域改革，都需要在改革中探索，这将会制约跨年度预算平衡机制的建立。
（四）财政收入和支出预测技术的影响。建立跨年度预算平衡机制，需要有中期财政规划。财政收支预测工作是中期财政规划的基础。预算收入不再是任务性的约束指标，但合理安排支出仍然需要准确预测财政收入。高估财政收入，容易导致过多地安排支出。结果是，现实中财政收入无法满足支出要求，最终赤字规模过大，债务风险累积。支出预测不仅要做好“三到五年”的工作，从做好跨年度预算平衡机制来看，还要求预测未来十年、二十年、三十年乃至五十年的支出趋势。
（五）地方政府预算收支平衡可控性的影响。由于财税体制改革滞后，各级政府间偿债职责不清、事权界限不明，地方政府年度预算形式上平衡，不列赤字，实际上大量的政府性债务在体外循环，一旦累计的债务风险超过地方财政的承受能力，势必逐级向上转嫁偿债风险，使地方政府预算收支平衡失控。
（六）财税政策不稳定性的影响。各级政府间的财税体制紧密度非常强，上级政府的财税政策直接影响下级政府的预算编制与执行。在调研中发现如果没有相对稳定的财政收支政策，地方（尤其是基层）政府费尽千辛万苦编制出的财政中期规划和预算，往往会因为上级政府随时变动的财政收支政策而落空，这也是基层政府反映比较集中和强烈的问题。
（七）政府间事权与支出责任划分不够明晰的影响。中央政府与地方政府、地方上级政府与下级政府之间的事权与支出责任划分尚不够清晰，包括财政收支政策和转移支付在内的公共政策缺乏稳定预期，具有很强的不确定性，致使各级政府难以准确预测规划期的财政收支、从而确定各年度财政支出框架，此种难度自上而下逐级加强，而且与财政支出中上级转移支付占比成正比例地增加，尤其是地方政府及财政部门深受此种矛盾困扰。
（八）预算编制能力不足的影响。首先是政府预算编制能力不适应编制跨年度平衡预算的要求，尤其是旗县一级政府，现实与要求差距很大。其次是人大预算审查力量和能力的不足。目前自治区各级人大在这方面的工作差距非常大。一是普遍未设立预算工作委员会，在机构设置上滞后于其它省市；二是设区的市级人大常委会还有一半未设立财经专委会，连预算初步审查的法律资格都不具备；三是旗县级人大预算审查监督机构一人一委甚至一人多委的情况普遍存在，而且人员业务素质参差不齐。
六、实现跨年度预算平衡机制良好运行的对策
（一）经济社会发展规划要与财政中期规划相衔接。经济社会发展中期规划在编制周期和方式上要与滚动的中期财政规划相衔接。保留经济社会发展规划以五年为一固定周期的前提下，改行逐年延展方式滚动编制中期经济社会发展规划的办法从而实现与中期财政规划的衔接，并为后者提供参考依据。经济社会发展年度计划与年度财政预算之间的衔接关系也应依此处理。
（二）合理而清晰地界定各级政府间的财力和支出责任。根据公共产品理论和财政分权理论，各级政府依据公共产品的受益范围和政府职能，通过法定原则对支出责任进行详细的划分，规定各级政府支出责任的具体内容及形式，明确责任主体，加强问责制，使各级政府各尽其职，以提高资金使用效率，满足社会公共需要。这就要求：（1）以法律形式将内蒙古各级政府之间的财力和支出责任界定清晰，并使之相对稳定。（2）建立和完善自治区政府间支出责任与财力相匹配的机制。（3）在自主地限度内，将各级财政收入尽可能预测准，将各部门事业发展中期规划和相应的财政收支框架规划好，待上级有关政策和转移支付明确后，即编入下年都预算和以后年度规划。
（三）健全完备的项目库。科学预测规划期内蒙古各年度的国民经济、财政收入和支出增速、总量与结构，主动适应经济周期波动曲线，着眼于实现反周期的宏观调控目标，对规划期各年度的财政政策方向，财政资源配置、收支差额计划和公共债务借用还作出弹性安排，并逐年滚动地随机调整；为此，则需要以滚动方式做实中期预算（概算）项目库，以备随机调整安排中期财政规划对资本性支出项目之需。
（四）构建中期财政规划管理机制。（1）依照权责匹配的原则，合理界定和配置相关公共部门之间的公共经济责权；（2）构建科学的考核评价机制，以激励各部门编制并执行好中期财政规划；（3）创建有效的监督问责机制，以督促和约束各部门搞好中期财政规划管理。
（五）提高中期财政规划管理效率。在健全中期财政规划管理机制的基础上，自治区财政部门还要充分发挥日常组织功能，以尽可能提高制度实施效果。一是在中期财政规划和年度预算编制之前，加强对各预算部门的指导，先行编制中期预算编制指南，对各部门相关人员进行培训辅导。二是在中期财政规划的编制过程中，要努力保证规划期各年度财政支出框架的安排与自治区政府确定的公共政策相协调，尽可能满足政府政策目标的要求。三是在中期财政规划批准实施后，要加强对规划执行过程的控制与监管，一方面及时为各部门改进资源配置和提高资金使用效率提供信息；另一方面，对突破限额的支出机构进行劝导，对不听劝导者如实向政府检查部门报告，从而有效地严肃财政纪律。四是积极推进预算编制方法和政府会计系统的改造，不断完善预算报告内容、强化绩效导向管理。五是督导同级预算部门和下级政府定期公布包括财政资金使用绩效在内的财政预算决算信息，以接受社会监督。
（六）建立地方政府债务管理制度体系。自治区政府应按照“一级事权”对应“一级财权”和“一级债权”的原则公开举债。通过法律明确划分自治区与市县以下各级政府间的财政收支关系，对于各级政府间共同事务的政策制定、资金筹集、具体实施以及监督管理，以法律形式固定各级政府的事权与财权范围，强化政府的财政责任，让地方政府产生不仅仅对上负责还有对下负责的意识，才是预算法治的应有之义。同时，应将PPP项目产生的后续债务纳入中长期财政预算机制管理。