德阳市财政局课题组

　　近年来，社会对学前教育资源需求不断增加与现有学前教育资源不足之间的矛盾，直接影响着学前教育事业的发展和教育公平的实现。按照《四川省关于推进政府购买学前教育服务的指导意见》，德阳市积极探索和实践政府向社会组织购买教育服务来满足社会公众教育需求的方式，引导和支持民办幼儿园提供面对普通市民、收费合理、环境完备、师资可靠的普惠性服务，解决“入园难、入园贵”的问题，使适龄幼儿、困难家庭幼儿入园得到制度性保证。
一、促进学前教育发展的财政保障政策
（一）建立了学前教育学位奖补激励机制。按照四川省实施学前教育三年行动计划文件精神，结合学前教育办学实际情况，我市在2011年和2014年分别启动实施了两轮学前教育三年行动计划。制定《德阳市学前教育三年行动计划》，明确了发展目标，建立了奖励机制。市财政设立了“学前教育发展专项资金”，一是用于对德阳城市规划区内新建、改建和扩建公办幼儿园，由旌阳区和开发区承建，建设资金投入采取市、区两级各按50%比例共同承担；二是对德阳城市规划区内新建民办幼儿园，按照每建一个配套的教学班补助6万元，改建一个配套的教学班补助4万元的标准给予补助；三是对市区执行限价收费政策的民办幼儿园，按招收市区常驻户口幼儿园人数，参照公办幼儿园公用经费标准给予补助。政府引导性政策的实施促进了学前教育学位增加，取得了积极效果。截至2016年9月市区共计新建和改扩建幼儿园30所、新增学位5815个，其中：新建公办幼儿园2所，增加学位375个；新建和改扩建民办幼儿园28所，增加学位5440个,有效缓解了市区“入园难”的问题。
（二）建立了资助学前教育困难儿童机制。在重视增加学前教育学位的同时，我市也关注学前教育困难儿童入园问题，按照国、省关于建立学前教育资助制度的精神，我市制定了《德阳市困难儿童学前教育资助制度的实施意见》，针对家庭经济困难儿童、残疾儿童、孤儿（简称“三儿”），从2013年春季学期起，对县级以上教育行政主管部门审批设立的普惠性学前教育学校（包括公办和民办）的在校“三儿”每人每月减免保教费100元，所需经费由各级政府分担补贴，从而减轻了困难儿童家庭经济负担。
（三）建立了政府购买学前教育服务财政保障机制。为促进我市学前教育发展，引导社会力量积极参与公益性公共服务，进一步解决“入园难、入园贵”问题，更好地满足人们群众需要，按照四川省关于推进政府购买学前教育服务的指导意见，2015年我市探索实施政府购买学前教育服务试点工作。试点工作在市级的指导下，按照“以区为实施主体，市区财政共担资金”的原则展开工作。经对市区各类幼儿园进行调研，结合我市学前教育办学的实际情况制定了财政补助标准，主要对收费7000元/生·年以内的民办幼儿园实施补贴。一是参考公办和民办幼儿园教育经费年投入情况，以及公办幼儿园收费标准，确定补助标准为50~360元/生·月，所需资金由市和区分级承担，市级承担65%，区级承担35%；二是为充分调动民办幼儿园参与政府购买学前教育服务的积极性，支持承接政府购买学前教育服务幼儿园改善办学条件，不断提高教学质量，建立了政府购买学前教育服务奖补机制，通过考核给予试点幼儿园每年3~5万元的项目补助，主要用于幼儿园的校舍维修改造、设施设备购置和教师培训等。
二、推进学前教育发展取得的成效
（一）幼儿园办学规模不断增大。通过实施学前教育三年行动计划，我市幼儿园数量不断增加。截至2016年春季学期，市和区各类幼儿园共计99所（含乡镇中心园、小学附设园），在园幼儿共计23608人，其中:公办幼儿园39所、在园幼儿9217人，分别占总数的40%和39%；民办幼儿园60所、在园幼儿14391人，分别占总数的60%和61%。实施两轮学前教育三年行动计划共计新增幼儿园30所，增加学位6032个，分别比学前教育三年行动计划前上升43%和34%，其中：第一轮学前教育三年行动计划（2011年至2013年）新增幼儿园12所，增加学位2851个；第二轮学前教育三年行动计划（2014年至2016年）新增幼儿园18所，增加学位3451个。目前市区共有省级示范幼儿园4所、市级示范幼儿园11所。2013年至2015年幼儿毛入园率逐年增长，分别为91%、92%、94%，有效缓解了“入园难”问题。
（二）家庭经济困难儿童得到有效资助。按照中央和省的统一部署，我市采取一系列有效措施，不断完善助学体系，建立财政保障制度，加大学前教育投入，将助学资金足额纳入财政预算，确保学前教育资助制度落实到位。自2013年我市实施困难儿童学前教育资助制度，实现了学前教育、义务教育、普通高中和中职教育学生资助的全覆盖，提升了我市办学整体水平。市和区2013年至2015年兑现补助资金共计517.8万元，受益困难儿童累计5178人，有效缓解了经济困难儿童家庭经济压力，得到了社会的广泛赞誉。
（三）政府购买学前教育服务试点逐步推进。我市2015年开始实施政府购买学前教育服务试点，市和区财政将政府购买学前教育服务专项资金纳入预算，推动政府购买学前教育服务工作开展。2015年两区共试点幼儿园3所，购买学位422个，其中：旌阳区试点幼儿园2所，购买学位302个；经开区试点幼儿园1所，购买学位120个。投入资金共计144.68万元，其中：购买学位资金129.68万元、奖补资金15万元。2016年新增试点幼儿园6所、新增购买学位938个，试点幼儿园达9所、购买学位达1360个，其中：旌阳区试点幼儿园7所，购买学位1060个；经开区试点幼儿园2所，购买学位300个。今年，市教育局等部门印发了《关于普惠性民办幼儿园认定工作的指导意见》，区级相关部门制定了《普惠性民办幼儿园的管理暂行办法》，奠定了广泛开展政府购买学前教育服务工作的基础。
三、主要问题
（一）宣传力度不够。我市2015年开始试点，实施政府购买学前教育服务政策宣传力度不够，幼儿园了解政策不深入，很多幼儿园存在疑虑，持观望态度，缺乏积极参与的主动性，2015年两区实施政府购买学前教育服务试点的幼儿园仅有3所。群众的知晓度不高，参与的幼儿园数量较少，一方面不利于采用竞争性的购买方式优选政府购买学前教育服务幼儿园和群众参与对试点幼儿园办学质量的监督，公平、公开地遴选优质幼儿园和示范性、引领性作用效果受限。另一方面影响公益性普惠性幼儿园和政府购买学前教育服务扩面增量，并制约城区各方面资源的合理配置。
（二）公办幼儿园与民办幼儿园收费差距较大。公办幼儿园按市发改部门规定标准收取费用，省级示范幼儿园每生每月340元、市级示范幼儿园每生每月320元；市区同等办学条件的民办幼儿园大部分收费在每生每月700元以上，是公办幼儿园收费标准的2倍多。在实施试点政府购买学前教育服务时，按省指导意见中确定的购买学位补助标准为每生每月50~150元，财政补贴标准低，幼儿园不愿参与，政府购买学前教育服务工作无法推动。为此，我市在全面调研的基础上，确定补助标准为每生每月50~360元，上限标准是省定标准的2倍多。经了解成都市实施情况，成都市实行“政府限价、财政补助”，中心城区公益性幼儿园收取保教费每生每月400元，财政补助标准为每生每月240元。与成都市相比，我市的财政补助标准较高，主要是公办幼儿园与民办幼儿园收费差距大，致使财政补贴增大，并且影响公益性普惠性幼儿园的扩面增量，成为我市推进政府购买学前教育服务不利因素。
（三）政府购买学前教育服务的工作计划滞后。按照我市制定的政府购买学前教育服务指导意见，两区应在当年制定次年的购买计划，并纳入预算予以保障。但在实际工作中，由于未提前做好规划，制定年度政府购买学前教育服务实施工作方案滞后，致使购买服务工作开展不能有序进行、财政保障资金不能准确预算。2015年财政安排政府购买学前教育服务和学前教育发展专项资金500万元，因当年实际没有发生预期数量的项目，仅使用专项资金15.31万元，造成该项目财政资金执行进度低，年初预算数与实际执行数相差较大，未能效发挥财政资金的使用效益。因此，财政在对资金使用情况的中期评估和年底清查时，陆续收回资金484.69万元。2016年实施的具体方案也未按既定时间完成，财政资金不能及时支出，影响了工作的有序推进。
（四）民办普惠性幼儿园数量制约政府购买学前教育规模和质量。按规定政府购买学前教育服务的承接主体应是公益性普惠性幼儿园，困难儿童资助等学前教育财政政策支持的对象也主要是普惠性幼儿园，因此，普惠性幼儿园的认定至关重要，普惠性幼儿园数量的多少，不仅制约政府购买学前教育服务幼儿园的规模，还对政府购买学前教育服务幼儿园的遴选方式和质量产生影响。目前，市区认定民办普惠性幼儿园仅9所，占民办幼儿园总量的15%，由于普惠性幼儿园数量有限，当年认定的9所普惠性幼儿园均直接纳入政府购买学前教育服务试点幼儿园，其中包括新办幼儿园，由于新办幼儿园没有办园历史参考，在收费标准认定、办园管理水平评判、教学质量考核和社会满意度测评等方面不能客观评判，直接就纳入政府购买学前教育服务试点幼儿园，将存在潜在风险。
（五）政策制度待建立完善。从中央到地方有关发展学前教育的政策均提及到政府购买服务，但目前尚没有一个专门的政策性、制度性的文件。现在实施政府购买学前教育服务，遵照的是省财政厅、教育厅《关于推进政府购买学前教育服务的指导意见》，工作还处于探索和试点阶段。目前，试点中有关制度亟待建立完善，一是普惠性幼儿园的办学质量考核、收费标准核定和监督管理等方面，还没有细化的规定，成为规范认定惠性民办幼儿园的影响因素，进而影响政府购买学前教育服务有效开展；二是政府购买学前教育服务的遴选机制、入选政府购买学前教育服务的幼儿园办园质量监督等方面待建立完善制度；三是政府购买学前教育服务实施效果的评价体系和财政专项资金的管理等制度尚未建立。由于政府购买学前教育制度自身存在教育资源分配和监督机制上有待完善，以及在外部环境方面存在相关法律制度不健全、民办幼儿园资质不高等方面的问题，将影响着学前教育资源均等化的实现。
四、相关建议
落实政府购买学前教育服务的主体责任，建立完善学前教育督导评估机制，把政府购买学前教育服务纳入目前政府教育督导工作重点。按照“政府限价、财政补贴、公开择优、绩效监管”的基本思路和“公益性、普惠性”的原则，创新机制、完善政策、强化措施，积极推进府向社会力量购买学前教育服务。
（一）进一步加大宣传力度。实施政府向社会力量购买学前教育服务，是更好满足人民群众需要的新举措，是发展学前教育新的探索和实践，是政府教育资金管理使用的新方式，具有重要的现实作用和深远意义，相关部门应进一步提高认识，通过媒体宣传、专项培训学习、组织到试点幼儿园参观学习交流等方式，加大宣传力度。一是让所有幼儿园知晓，并深入领会政府购买学前教育服务政策精神和各项支持学前教育发展政策精神，使更多的幼儿园积极主动参与，有效采取竞争性方式购买，遴选出优质的幼儿园;二是让市民深入了解政策，鼓励参与对试点幼儿园办学质量的监督和实施政府购买学前教育服务工作的监督，实现政府购买学前教育服务政策公开、公正、公平和规范管理。
（二）缩小公办幼儿园与民办幼儿园收费差距。教育、发改和财政部门应密切配合、加强调研，借鉴成都市的做法，按“政府限价、财政补贴”方式，结合我市学前教育实际，参考公办和民办幼儿园的办学投入情况，建立公益性普惠性学前教育收费标准监管制度，科学核算成本，制定动态的收费标准，适时调整，缩小公办幼儿园与民办幼儿园收费差距，促进公益性普惠性幼儿园的扩面增量，推动我市政府购买学前教育服务工作的顺利开展。
（三）提前做好规划方案。教育主管部门应制定政府购买学前教育的中长期规划方案，按照“具合理性、可执行性”的原则，每年应有细化的具体实施方案，将每年完成数量、选点分布、每个时间节点的工作任务等予以明确。理清思路，提前做好谋划工作，把实施方案与预算编制相结合，在财政编制预算时就应做好次年的工作实施方案，提高预算编制的准确性和财政资金执行进度，确保来年的工作任务有序开展、按时完成。
（四）加强普惠性幼儿园和政府购买学前教育服务评定管理工作。教育、财政和发改等部门应密切合作，对市区幼儿园进行深入摸底，了解掌握情况，分析成因，强化工作措施，并按照省和市《关于普惠性民办幼儿园认定工作的指导意见》文件要求，制定每年普惠性民办幼儿园认定目标计划，扩大普惠性幼儿园的总量，创造政府购买学前教育服务幼儿园基础条件和选优空间。提高总量的同时，还应更加重视政府购买学前教育服务幼儿园的办园质量，新办幼儿园不宜直接纳入政府购买学前教育服务，应经过考评合格后先纳入普惠性幼儿园，待开办2~3年后，具有客观考评的基础，再经考评合格后纳入政府购买学前教育服务试点幼儿园。
（五）建立完善监督管理制度。在探索实践中应积极创新机制，不断建立完善政策制度，为政府购买学前教育服务推进提供制度保障。一是应进一步完善普惠性幼儿园管理制度和政府购买学前教育服务制度，细化遴选标准，确保教育资源分配科学合理、评选认定公平和公正;二是建立事前、事中和事后相结合的办园质量监管制度，构建由政府、中介组织机构和个人等多元化的监督体系，健全投诉查处机制，多渠道收集反馈信息，确保办园行为规范和政府部门有效监管;三是制定专项资金管理办法、建立绩效评价机制，促进财政资金使用效益的发挥和教学质量不断提高，确保政府购买学前教育服务的预期目标实现。
【课 题 组 组 长：陈若愚
课题组副组长：杜习瑛
课　题　组　成　员：杨 飒 杨 为（执笔）】