作者:张翼翔 梁海艳
中山市的财政国库管理制度改革经过三年的探索，目前已有100个市级预算单位纳入了国库改革，覆盖面为43%，其中一级预算单位的改革覆盖面达100%。单位所有的财政性资金都纳入了国库集中支付，累计支出金额达29亿元。国库管理制度改革工作已从最初的试点改革发展到以建立科学规范的财政国库管理制度为重点的综合配套改革上来。可以说，现行的国库改革顺利，运行良好，任重道远。

改革取得四个显著成效。

——财政资金调度能力显著增强，从根本上提高了财政资金的使用效益。实施财政国库管理制度改革后，财政资金拨付程序由层层转拨变为实际需要发生时一次拨付，也就是将以往的“现金流”变为“指标流”，使未支出的大量财政资金不再沉淀在各预算单位的账户中，而是统一集中在国库或财政专户内。我市实施改革以来，2003年财政结余资金1.5亿；2004年3.5亿；2005年1月至10月份结余2.2亿元。改革后，财政资金调度更灵活，财政部门可以充分利用沉淀的财政资金，集中财力办大事，最大限度地将可支配财力用在刀刃上。

——预算执行的规范性显著增加，硬化了预算的约束力。纳入国库集中支付范围的财政性资金都必须按规范的程序在国库单一账户体系内运作，每笔支出都遵循预算、计划、申请、支付的业务流程，从而实现对财政资金流向、流量的全程监控，在源头上堵住了逃遁于国库监管之外的财政资金，杜绝了支出单位“遇着红灯绕着走”的行为，进一步规范了收支管理，强化了预算执行的约束力，财政资金的使用也就实现了“计划有预算，申请有依据，支付有标准”的改革目的。

——财政资金的使用效率显著提高，满足了社会的公共需要。有效整合了财政闲散资金，提高财政资金的使用效益。财政部门根据国库资金使用计划，在保证政府财政正常支付需要的前提下，对财政存量间歇资金实行集合理财，提高财政资金的无风险效益。

——预算单位的财务管理水平显著提升，促进财政国库改革不断规范完善。由于建立了严格的支付审核制度，规范了支付审核内容和程序，使单位的财务会计管理工作得以进一步规范，增强预算单位依法理财的意识；并通过用款计划的要求使单位资金使用的计划性、科学性和规范性得到加强。

改革中存在的四个问题

——财政资金清算环节多，影响支付效率。现时无论是财政直接支付还是授权支付，均采取代理银行网点先垫付，再由代理银行分行汇总各网点的垫付款项后统一与人行国库单一账户清算，清算环节必须经过代理银行零余额账户的过渡。清算环节越多，资金在各账户周转的手续越多，资金支付速度就越慢，出现差错的可能性也越大。

——没有规范的预算外资金清算制度。财政部门未对预算外资金的清算制定统一的方案，因此各地的做法各有差异，有的通过人行或商业银行清算，有的地区的预算外资金不实行集中支付，导致预算外资金的管理不规范。

——单位的往来款等业务没有专门的账户核算。单位零余额账户只能核算预算单位开支性业务，不能办理单位发生的往来款、经营性收入等业务，现行做法是在单位的“历年结余账户”中核算，造成“历年结余”账户难以取消，同时对单位的历年结余资金管理不到位。

——财政管理信息系统建设相对滞后。目前财政、预算单位、银行之间的网络系统还未建立起来，很多工作必须通过手工进行操作，不仅耗费大量的人力和时间，还容易出错。

完善国库改革的八项建议

——提高财政资金运行效率，发挥沉淀资金的最大效益。随着国库改革的深入推进，财政暂时闲置的资金不断增加，强化经营财政的理念。在确保财政支出需要和资金安全的前提下，有效整合财政闲散资金，通过对财政资金进行市场化运作，最大限度地发挥其经济效益和社会效益。

——加快财政资金直接支付清算效率。要实现财政资金支付及时、快捷应从简化清算环节方面着手。减少财政直接支付清算环节,实行财政直接支付由清算银行办理, 取消财政零余额账户的过渡，财政资金从国库单一账户直接拨付到用款单位。

——加强对财政资金支付方式、规模的监控。财政直接支付有利于实现对资金支出全过程的监控；授权支付方便单位用款，提高支付效率。在相关的监督机制未完善的情况下，应侧重于财政资金的监督管理，现时应以直接支付为主、授权支付为辅。同时，在编制部门预算时就应明确预算单位各项支出的支付方式，提高集中支付的效率。

——实行预算外资金实行集中支付管理。预算外资金的使用应参照预算内资金的管理模式，实行国库集中支付。在商业银行或人民银行设立预算外清算户，用于办理预算外资金的财政直接支付和与代理银行办理授权支付的清算。同时，完善预算外资金管理，加快全口径预算改革的步伐，逐步取消按财政资金收支一对一的核算方式，实现预算外资金统一管理和综合使用。

——规范历年结余资金的使用。为减轻震动，减少改革的阻力，取消旧账户，设立“历年结余账户”，将历年结余的资金如数转入此账户核算。按照“只出不进”的原则，单位每年编制历年结余账户资金的用款计划，由财政部门审批后下达用款指标，预算单位使用资金时按用款指标执行，原则上不再从零余额账户归垫资金。另外，对于单位的往来款等业务可通过零余额账户核算，实行“一户两制”的管理模式，这样既减少了单位账户设置，又加强了财政部门对所有资金的监管。

——加强年终预算结余资金的管理。年终单位结余资金应采用规范管理与保护积极性并重的原则，一是对人员经费、公用经费的结余建议全部留给预算单位，财政部门在审核预算单位编制的部门预算草案时做到心中有数，统筹考虑；二是项目已结束的专项经费节余，财政部门可以收回；三是未完项目的专项经费结余按规定结转下年度使用。

——建立健全的国库管理信息化系统。国库集中收付制度改革的实现依赖于国库集中收付管理电算化水平的高起点、高质量。因此，必须以构建完善的政府财政管理信息系统为目标，以软件开发应用、网络建设和信息资源开发为重点，积极推进财政信息化建设，为实现规范理财，科学理财，高效理财提供良好的技术支撑。一是加快整合国库管理信息化的内部子系统，建立统一的系统运行平台。二是尽快建立国库集中收付硬件网络连接，实现财政局与预算单位及相关金融机构组成的广域网，达到对预算指标、用款计划、支出拨付、收入收缴、总预算会计核算、预算执行报告及分析等工作的网络化、一体化、动态化的联动高效管理。

——建立严格的监督控制体系。完善责任机制，强化执法监督，是有效发挥国库职能的重要保障。一是要进一步强化预算约束，建立收支审批权限等制度，加强对单位收支的控制和管理；二是在建立健全内部监督机制的同时，还要和审计等外部监督做好协调，建立一个科学有效的监督体系。