农业是关系到自治区经济社会发展的基础性
产业，也是一个弱质产业，容易受到自然灾害等因
素的影响，农业保险是防范农业生产风险、化解农
业灾害损失、创造良好农业生产环境的一项制度创
新，也是创新财政支农方式、完善财政宏观调控措
施的重要手段。截至2016 年底，根据财政部的有关
规定，结合新疆实际，自治区出台了一系列农业保
险政策，逐步建立了农业保险制度体系，新疆农业
增加了保费收入，扩大了保费支出，收到了良好的
经济效益和社会效益。
一、农业保险的基本情况
（一）农业保险的主要政策
2007 年新疆纳入全国首批农业保险保费试点
省区，积极开展农业保险试点工作，《中央财政种植
业保险保费补贴管理办法》等中央及自治区相关文
件明确了农业保险的补贴要求、范围、补贴比例及
工作程序等，是实施农业保险的纲领性文件。
（二）农业保险的范围及补贴比例
种植业范围包括棉花、小麦、玉米、大豆、水稻、
油料作物、甜菜、马铃薯，补贴标准为：40%来源于中
央财政补贴，25%来源于自治区财政补贴，15%来源
于地州市、县（市）财政补贴，剩余部分由投保人
交纳。
养殖业补贴范围包括能繁母猪、奶牛、育肥
猪。补贴标准为50%来源于中央财政补贴，30%来
源于自治区财政补贴，剩余部分由投保人交纳，投
保人需先自行缴纳保费，财政再给予补贴。
2010 年以来，自治区先后在阿克苏开展政策性
林果业保险试点，在玛纳斯、吉木乃、察布查尔县开
展畜牧业农业保险试点工作。
（三）农业保险的执行情况
截至2016 年11 月末，新疆种植业保险承保各
类作物面积合计4905.08 万亩，其中政策性业务承
保面积为4572.03 万亩。承保各类牲畜合计295.93
万头（只），其中政策性业务承保数量为271 万头
（只）。参保农户累计273.55 万户次，为农业生产提
供风险保障504.18 亿元，赔款金额达37.13 亿元，超
过2015 年全年水平。农业保险对化解农业灾害损
失、有效促进农业农村经济发展和农民增收产生了
积极作用。
（四）农业保险的区域特点
保费总量及承保户数方面，南疆占比均高于北
疆和东疆，且北疆承保户数比例低于北疆保费总量
占比。据此推算，南疆承保户数主要为个体农户，
北疆承保户数主要为龙头企业或是集体组织。投
保种类方面，南疆主要以种植业为主，北疆主要以
浅谈新疆农业保险存在的问题及对策建议
李辉
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[ 财政管理]
养殖业为主。
二、农业保险的主要成效
（一）农业保险是防范新疆农业风险的重要工
具。新疆地域辽阔，灾害发生频率高、范围广、损失
大，雪灾、暴雨、干旱、风暴、低温冰冻、病虫害、动物
疫病时有发生，给农业生产和农民生活造成巨大的
经济损失，影响着农民的正常生产和生活，因灾返
贫、因灾致贫的情况时有发生。目前，农业自然灾
害救助方式主要有政府救助、社会救助、市场救助
和农户自救多种途径，开办农业保险，采用市场化
手段防范农业风险，对于保障农牧业安全，提高农
牧业抵御和化解自然灾害的能力、增加农牧民收入
起到十分重要的作用。
（二）农业保险是完善新疆政府职能，解决“三
农”问题的重要手段。保险具有社会补偿、资金融
通和风险管理功能，是经济发展的“稳定器”和“助
推器”，在支持经济社会发展，特别是服务农业现代
化方面起着重要作用。充分发挥农业保险这种市
场化的制度优势，实现政府与市场的优势互补，有
利于完善政府的服务模式和管理方式，弥补救灾资
金不足，降低财政资金运行成本，提高资金使用效
率，提升服务的专业化水平。
（三）农业保险是新疆实现全面脱贫的有效手
段。“金融扶贫，保险先行”，根据《中共中央国务院
关于打赢脱贫攻坚战的决定》，在2020 年全国要实
现全面脱贫，大力发展农业保险，能够分散特困地
区、老少边穷地区因为天灾人祸引起的风险，带动
当地劳动力就业，助力当地社会治理结构的完善，
加快推进新疆全面脱贫的进度。
三、农业保险存在的问题
（一）补贴政策无差异化，导致地方财政压力
大。现行中央农业保险实施全国“一视同仁”的补
贴政策，财政补贴资金种植业中央承担40%，养殖
业中央承担50%，其余由各省本级、县市及农户自
行承担。没有针对民族地区、边境地区等特定地区
的特殊政策，新疆属欠发达民族地区，新疆财政支
出中65%来自于中央转移支付，特别是南疆经济社
会发展较为落后，80%的财政支出来自于上级转移
支付，因此农业保险需要地方政府配套的政策，增
加了地方财政压力，限制了农业保险保障功能的
发挥。
（二）财政补贴资金拨付制度，导致挤出效应。
目前，新疆农业保险在实际的执行过程中，按照“政
府财政补贴+保险公司商业经营+农户自愿参保”的
制度执行，要求在农民缴足保费、基层财政补贴到
位后，按照提款报账的方式，中央和省级财政再给
予补贴。这种方式能在一定程度上避免了地方政
府少配套或不配套的情况，但也会使资金相对充裕
的地区过多享受上级政府补贴，而像新疆这样的欠
发达地区，虽然客观上更需要农业保险，但是由于
配套资金不足，上级财政补贴可能无法到位，产生
补贴挤出效应，限制了农业保险保障功能的发挥。
（三）物化成本较高，补偿标准低。新疆农业保
险保障对象始终为直接物化成本，未包括人工成
本，且多年未进行调整，当前人工成本较高，物价逐
年攀升，导致农业生产成本过高，出险后的赔偿额
度不能覆盖农民的成本投入，一旦发生重大灾害，
补偿资金不能保障农民快速的恢复生产生活，一定
程度上会影响农民投保的积极性和农业保险政策
的作用。
（四）关系新疆国计民生的农业产品未纳入中
央财政补贴范围。近年来，新疆林果业、畜牧养殖
业及设施农业已成为新疆农业产业经济支柱之一，
由于不在中央财政农业保险保费补贴品种范围内，
无法得到保险风险保障。但仅依靠新疆地方财力
和农户自身又无法实现，极大影响了农户及农业经
济组织发展林果业、畜牧养殖业及设施农业的积极
性。各地州普遍反映应当将林果业、畜牧养殖业及
设施农业纳入国家财政补贴范围，特别是林果业具
有前期投入大、投入周期长、见效慢的特点，一旦遭
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受自然灾害，农户往往没有足够资金迅速恢复生
产；如果遇上大灾，导致果树死亡，前期几年的投入
就往往难以收回，很容易造成果农家庭“几年致富、
一灾返贫”。
（五）优惠政策不够。自治区未建立经营管理
费补贴制度。由于新疆地广人稀，农业生产呈现
典型的绿洲农业特点，农业保险的保户分散、保费
数额小，经营成本高，所以经营农险公司的利润率
本身较低，除此之外，保险公司需自行承担经营管
理费用，严重影响了其开展农业保险业务的积
极性。
（六）风险分散体制及再保险机制缺失。目前，
安徽、江苏、广东、浙江等省份建立巨灾保险准备
金，明确使用第一年保费收入，超出部分使用农作
物保险巨灾风险准备金。新疆农业生产具有地域
性特点，自然条件恶劣，使得新疆农业保险风险较
大，赔付率可能较高，而新疆农业保险尚未建立有
效的再保险制度，如果不突出农业保险的政策性性
质，建立风险分散体制，仅凭保险公司自身力量，很
难在全疆范围内将保险公司开展起来。
四、措施建议
（一）制定差别化补贴办法，分区域确定补贴比
例。为了提高财政资金的使用效率，充分发挥农业
保险的补贴作用。中央在制定补贴政策时建议充
分考虑区域发展不平衡，建立区域差别化补贴办
法，可以根据地区经济、财政实力及农业发展重要
性等方面综合考虑补偿标准，给予80%、50%与20%
等不同程度的补贴。特别是南疆经济社会稳定和
发展事关新疆经济社会的长治久安，南疆参保又以
个体农户为主，为了降低社会不稳定因素，缓解政
府的工作压力，建议南疆和北疆采取差别化的补贴
标准。南疆种植业和养殖业补贴80%，省级补贴
15%，地州补贴5%，农户无需承担保费。北疆种植
业和养殖业补贴标准不变。
（二）扩大保险险种，提高保障的针对性。根据
财政部的补贴范围和比例规定，西藏和青海的牦
牛、藏系羊，海南的天然橡胶等地方特色产业均纳
入了国家的财政补贴范围，建议借鉴西藏和海南的
做法，紧紧抓住国家启动实施《全国牛羊肉生产发
展规划（2013-2020 年）》及自治区“优果兴牧”的战
略机遇，将畜牧业和林果业纳入中央农业保险补贴
范围，享受中央的财政补贴政策。
（三）发挥政策引导作用，建立长效补偿机制。
根据新疆实际情况建立经营管理费补贴制度，目前
中央财政对农业仅对保险进行补贴，补贴范围较
窄，补贴水平较低，建议为提高保险公司开展农业
保险的积极性，由政府承担保险公司的的部分经营
管理费用，有效提高农业保险主体的积极性。
（四）建立多渠道的农业风险分散机制。由于
农业风险具有高度关联性，一旦发生巨灾风险，很
容易产生连锁反应，造成巨大的经济损失。建议建
立多渠道的农业分散机制，化解农业风险。一是加
强省级统筹，整合各项涉农资金，提高涉农保险的
覆盖率。可以将支农资金、贷款资金和农业资金整
合起来，只有参加农业保险的农户方能获得农业贷
款或优惠政策，提高农业保险的覆盖率，分散农业
风险。二是建立农业保险的再保险机制。结合发
达国家经验，建议由中国保监会牵头组建全国农业
再保险公司，或由中国保险行业协会组织各保险公
司共同成立再保险合作机制，由保险公司自行购买
农业保险再保险，或财政为商业性再保险公司提供
补贴，由其承保农业保险再保险。三是建立政府主
导的国家级的农业巨灾基金，可由政府主导建立国
家级的农业巨灾风险基金，资金初始金应由国家政
策专款拨付，还可将与农业有关的防洪救灾等各类
资金纳入农业巨灾风险基金，补偿因重大自然灾害
遭受损失的投保主体。
（作者单位：自治区财政厅财政科学研究所）
责任编辑：赵珍