方建忠
近年来，我省党政部门主要领导经济责任审计紧紧围绕“部门职责”和“权力运行”开展，而部门职责和权力运行又与单位资金分配和管理使用紧密相关。通过多年审计，党政部门本级资金的管理和使用已日渐规范，但财政专项转移支付资金，无论是资金体量、还是权力运行空间都越来越大，越来越成为党政部门经济责任审计关注的重点。今年，省厅党组要求省级党政部门领导经济责任审计中探索开展行业财政专项转移支付资金的审计，并要求在省交通厅厅长经济责任审计中首次试点。笔者结合试审情况，谈几点认识和体会。
一、在省级党政部门经济责任审计中加强财政专项转移支付资金检查的必要性
（一）法律赋予的内在职责要求。十九大报告指出，“要加强对权力运行的制约和监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子”。行业财政专项资金分配已是行业主管部门的重要权力之一，加强对财政转移支付资金的审计，亦是审计法等法律法规赋予各级审计机关的职责所在。
（二）完善公共财政管理机制、加快财政改革和提高财政资金使用效益的必然要求。随着政府职能改革深化，财政专项转移支付资金在公共财政支出比例不断增大，建立更有效的公共财政支出体系，要求与财政效益、绩效考核结合起来。通过审计，有利于加快推动财政改革，提高财政资金使用绩效。

（三）行业部门科学规范管理的现实要求。从实际情况看，省级行业主管部门，部门本级资金所占比例较小，通过历年审计已相对规范；相反，大量财政专项资金转移支付到全省各地，审计监督较少，也容易出现问题。开展对财政专项转移支付资金的审计，是促进行业部门科学管理、规范运作的现实要求。以省交通厅为例,相关数据见上表。
从上表可以看出，2014年至2016年三年省交通部门财政专项转移支付资金181.67亿元，占总支出521.76亿元的34.82%;如果算上一般转移支付资金,这一比重将达到72.28%;若按项目支出和基本支出分别计算,交通厅三年基本支出仅为13.80亿元,而项目支出高达507.96亿元,占总支出的97.36%。财政专项转移支付资金或项目支出已成为交通部门支出重点的重点。因此，对部门领导经济责任审计来说，无论如何不能绕开这部分内容，否则就会捡了芝麻、丢了西瓜，审计重点不突出、不全面。
二、财政专项转移支付资金审计的重点内容、思路方法和审计发现的问题
（一）财政专项转移支付资金分配环节审计。全省交通运输专项转移支付资金决策分配流程。根据《浙江省交通运输发展专项资金管理办法（试行）》文件精神，省级财政对全省公路大中修项目补助一般流程为：首先县级公路部门提出养护专项工程项目建议，报市级公路部门审核；市级公路部门审核后编制养护计划初稿；再由省公路局根据路况、资金盘子，分轻重缓急编制年度国省道公路养护工程计划；最后提交交通厅厅长办公会议讨论后，报财政厅共同行文下发全省各地。
审计重点内容和思路。按照上述决策流程，审计关注的重点内容主要为:一是检查资金决策分配程序是否到位；二是是否存在按人情补助、领导“打招呼”补助情况的发生；三是实际补助的项目是否按照既定的补助标准和方法开展。
具体思路和方法为：查看各市最初上报的项目与最终省交通厅与省财政厅联合下文的财政转移支付项目进行比对分析，筛选出两者之间有出入的项目；顺着工作流程，检查主管部门和相关职能处室审核把关项目的业务资料，及厅长办公会议有关讨论项目和资金分配纪要等，发现其中的徇私舞弊、包装项目等问题。
按上述思路，此次审计我们发现了省公路局超范围补助两条城市道路，涉及多补省级交通专项转移支付资金2110.93万元。
（二）财政专项转移支付资金管理、使用环节审计。该部分内容主要是结合具体项目，有重点地延伸抽查一定数量的市、县（区、市），以检查财政专项转移支付资金最终使用的真实性、规范性和效益性问题。延伸抽查的地方和项目，既要考虑抽样样本的代表性，能够反映一定面上的情况；又要考虑尽可能抽查会出现问题的项目，以揭示问题，达到定责问效、促进单位科学规范管理的目标。
财政专项转移支付资金拨付和筹集配套情况审计。重点审查省级财政部门是否按计划下达补助资金；地方财政是否足额落实配套资金；是否及时、足额拨付到下级财政或用款单位和建设单位，有无截留欠拨、平衡预算及挤占挪用等问题。
财政专项转移支付资金使用、管理情况审计。审查项目实施单位对拨入的项目资金是否及时入账；是否按批准的项目和规定用途使用专项资金；有无扩大开支范围、改变资金用途、将各项专款调剂使用；工程项目是否按规定时间开工和完工，预决算是否真实，有无高估工程量等问题。
建设工程项目管理和效益情况审计。重点检查建设工程项目的设计是否经有关部门批准，是否实行了项目法人负责制、工程建设监理制和合同管理制；是否存在违规层层转包现象；工程建设中有无重大损失浪费及质量隐患等问题；有无因责任不清、管理不善或工程质量等原因造成损失浪费或事故隐患问题；专项资金建设项目所取得的经济效益、社会效益和生态效益是否达到了预期目标等。
按照上述的审计重点和思路，我们发现了交通行业大中修项目和资金管理中存在的普遍性、行业性的体制机制性问题，揭示了国省道公路大中修工程设计、施工、监理等招标工作均为先确定单位后补走程序，市场行为相对垄断和封闭运行，项目和资金管理不够规范等。
三、财政专项转移支付资金审计的对策建议：
（一）要紧紧抓住经济决策的“总开关”，资金分配的“牛鼻子”这一关键因素，自上而下直接审计。在党政部门领导经济责任审计中，项目如何确定？资金怎么分配？具体工作有哪些市（县）来承担？这是一个部门最主要的工作内容，也是党政部门领导“三重一大”决策事项中的关键环节。因此，在今后的审计中，应该特别重视上述决策环节的检查，循着决策流程一步一步检查相关的厅长办公会议纪要和业务资料，发现决策环节的问题或者程序不到位等，可以定责问效；另一方面也为后续项目的精准延伸审计做好准备。
（二）资金使用和管理情况的审计需要结合和延伸项目管理、工作完成情况，自下而上间接审计。从当前情况看，一级预算单位无论从预算管理、采购管理还是资金拨付等各个环节，面上都较为规范，也很难直接查出问题。但最末端支出的真实情况如何，只能靠具体延伸审计来实现。在具体实务中，由于支出方向点多、面广，如何在有限的审计时间内，选择一定的县（区、市）、一定数量的审计项目，需要审计人员结合对数据的分析能力、对事物的判断能力以及个人的经验水平等来完成。通过检查具体项目的完成情况、资金使用管理实际情况，从而进一步印证上级主管部门或被审计单位存在管理监督缺位等问题。
（三）财政专项转移支付审计中的所有问题最终都应定损、定责和问责处理，促进行业（部门）科学管理规范运行。在经济责任审计中，被审计单位和领导是否有责任是关键。如果问题查得很多，但是不能和被审计单位或相关责任人员挂起钩来，这些问题最终上不了审计报告，亦不能为有关领导提供决策参谋。因而，审计查出的所有问题应该都有明晰的责任链。具体操作人员的责任是什么、分管领导负有什么责任、主管单位和领导是否应该承担责任等等，都应该有明确的取证过程和判断依据。若明确被审计单位或主要领导没有责任时，对这类问题应该点到为止；反之，则应该紧紧抓住，一查到底。通过问题来问责，通过问责建章立制、建立长效机制来促进行业（部门）科学管理和健康规范运行。
（作者单位：省厅投资二处）