PPP（Public-Private-Partnership）的官方界定 为“政府和社会资本合作模式”，是指在传统由政 府负责投入的基础设施及公共服务领域，由政府和 社会资本基于合同而建立的合作关系。从国际实践 的角度，PPP旨在引入市场机制提供公共产品和服 务的供给数量、质量和效率，并在各方之间实现风 险合理分配。“十三五”规划中指出，“创新财政 支出方式，引导社会资本参与公共产品提供”，以 完善财政可持续发展机制。 2014年3月5日，国务院总理李克强在政府工 作报告中指出，在金融、石油、电力、铁路、电 信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推 出一批投资项目，制定非公有制企业进入特许经营 领域的具体办法。自此，中国的PPP开始进入“规 范化”阶段。党的十八届三中全会发布的《中共中 央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出， 允许社会资本通过特许经营方式参与城市基础设施 投资和运营。一系列中央支持政策相继发布，包括 《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指 导意见》（国发〔2014〕60号）、《关于推广运用 政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金 〔2014〕76号）、《关于开展政府和社会资本合作 的指导意见》（发改投资〔2014〕2724号）、《关于征求政府和社会资本合作项目财政承受能力论证 指引意见的函》（财办〔2015〕19号）等。同时， PPP相关立法也日益完善，地方债清理、预算改 革、政府采购、特许经营等领域多管齐下。
一、PPP模式概述
PPP是英文Public-Private-Partnership的简称， 英文直译的意思是公私合作（合营）伙伴关系，国 务院《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资 的指导意见》（国发〔2014〕60号）正式确定的名 称是“政府和社会的资本合作”。2015年，国务院 在《关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作 模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）中 将PPP定义得更为详细：政府采取竞争性方式择优 选择具有投资、运营管理能力的社会资本，双方按 照平等协商原则订立合同，明确权责关系，由社会 资本提供公共服务，政府依据公共服务绩效评价结 果向社会资本支付相应对价，保证社会资本获得合 理收益。政府和社会资本合作模式有利于充分发挥 市场机制作用，提升公共服务的供给质量和效率， 实现公共利益最大化。PPP的基本架构见图1。
（一）PPP项目的运作方式 基于资产状况，存量项目和 新建项目可采用不同的运作方 式。存量项目可采取租赁、运营 和维护的合同承包、转让—经 营—转让等方式。租赁（L）即 公共部门将现有的项目出租给社 会资本，社会资本在特许权下 经营并向用户收取费用；运营和 维护的合同承包（O&M）即社 会资本经营和维护公共部门的现 有项目，公共部门向社会资本支 付一定的费用；转让—经营— 转让（TOT）即公共部门将现有 项目转让给社会资本，社会资本 经营期过后再移交给公共部门。 新建项目可采用建设—转让—经 营、建设—拥有—经营—转让、 建设—经营—转让、建设—拥 有—经营等方式。建设—转让— 经营（BTO）即社会资本投资兴 建新项目，建成后把所有权移交 给公共部门，然后经营项目并向 用户或政府收取费用；建设—拥 有—经营—转让（BOOT）或建 设—经营—转让（BOT）与BTO 类似，不同的是，资产的所有权 在特许期结束后才移交给公共部 门；建设—拥有—经营（BOO） 即社会资本在永久性的特许权 下，投资兴建、拥有并经营基础 设施。 从付费角度，保障房、能源 类（水电、风电、新能源等）等 经营性项目采取“使用者付费” 方式；城市轨道交通、供电、供 水、供热等基础设施、医疗和教 育等公共服务等准经营项目采用
“使用者付费+财政补贴”的方式；环境综合治理、城市园林、道路、消 防、城市防洪等非经营性项目则采用“政府付费”的方式。（见图2） PPP项目没有最佳运作方式，具体运作模式的选择主要由收费定 价机制、项目投资收益水平、风险分配基本框架、融资需求、改扩建 需求和期满处置等因素决定。每个PPP项目都应该根据自身特点和参 与者的管理、技术、资金实力，选择合适的运作方式并对其进行优化 调整。 （二）PPP交易流程 PPP交易流程包括项目识别、项目准备、项目采购、项目执行和 项目移交。 项目识别阶段包括项目发起、项目筛选、物有所值评价和财政承 受能力论证，其中“物有所值评价”是财政部门会同行业主管部门从 定性和定量两方面评估PPP模式相较于政府传统采购方式模式，能否 降低项目成本、增加供给、提高服务质量和运营效率；“财政承受能 力论证”则是为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生 命周期内的财政支出、政府债务等问题对部门政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证， 每年政府付费或政府补贴等财政 支出不得超出当年财政收入的一 定比例。项目准备阶段包括管理 架构组建、实施方案编制和实施 方案审核。项目采购阶段包括资 格预审、采购文件编制、响应文 件评审和谈判与签订合同。项目 执行阶段包括项目公司设立、融 资管理、绩效检测与支付和中期 评估。财政部门应结合中长期财 政规划统筹考虑，纳入同级政府 预算，按照预算管理相关规定 执行，财政部门和项目实施机构 应建立政府和社会资本合作项目 政府支付台账，在政府综合财务 报告制度建立后，政府支付义务 应纳入政府综合财务报告。项目 实施机构应每三至五年对PPP项 目进行中期评估，重点分析项目 运行状况和PPP项目协议的合规 性、适应性和合理性。最后的项 目移交阶段包括移交准备、性能 测试、资产交割和绩效评价。财 政部门应组织有关部门对项目产 出、成本效益、监管成效、可持 续性、运作方式应用等进行绩效 评价，并按相关规定公开评价结 果。具体流程见图3。 PPP项目关联方较多，整个 合同框架体系较为复杂。PPP合 同的主体是政府和社会资本，政 府主体是指具有相应行政权力的 政府和政府授权的实施机构，社 会资本主体是指社会资本或项目 公司。发改委所定义的社会资本 主体应是符合条件的国有企业、 民营企业、外商投资企业、混合
所有制企业或其他投资、经营主体。财政部定义的社会资本主体是指 依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企 业、外国企业和外商投资企业。但本级人民政府下属的政府融资平台 公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方 参与本级政府辖区内的PPP项目。PPP项目的合同框架体系见图4。二、高新区（滨江）河湖水生态环境概况
（一）项目背景 高新区（滨江）是杭州市城区之一，位于钱塘 江南岸，下辖西兴街道、长河街道及浦沿街道三个 街道，现有51个社区，常住人口32万。城区属亚热 带季风性气候，年平均气温16.27℃，平均相对湿度 82%，雨水充沛，年平均降雨1365.9毫米，年平均 蒸发量1207.5毫米，总面积72.02平方千米。区内大 小河道贯穿，42条河道、125个大小池塘及白马湖 水域，水资源丰富，但区内地表水均受到不同程度 的污染。 针对高新区（滨江）地表水污染现状，区政府 积极响应省委、省政府、市委、市政府“五水共 治”的号召及国务院的政策，全区于2014年开工建 设工程项目179个，129个已经完工，完成投资8.6亿 余元；2015年，高新区（滨江）投入7.3亿余元，实 施治水项目91个，重点推进黑臭河整治和消除易涝 易积水点，以实现“基本消除社会反响大、影响面 广的积淹水区，短时强降雨道路积水及时排除，交 通不中断，居民家中不进水，重点区域基本能有效 应对不低于二十年一遇的暴雨”的目标。目前，高 新区（滨江）水治理已取得一定成效，但是由于城 市建设步伐加快、人口集聚，区内水质不容乐观。 （二）水体现状 高新区（滨江）水系发达、河网密集，主要水 体现状如下： 地表水类型多，江河湖塘共存。高新区（滨 江）境内钱塘江岸线长达17.3公里；区管河道42 条，长达77.22公里，水域面积172.76万平方米；还 有1800亩白马湖水域和125个大小池塘，拥有丰富 的水资源。 污水处理有限，入河污水量大。据高新区（滨 江）城管局提供的信息，目前高新区（滨江）城市 污水日常排放量为10万吨/天，高峰为14万吨/天左 右，预计2020年污水排放量将达20万吨/天。现阶段 萧山污水处理厂消纳高新区（滨江）污水量为7万 吨/天，2016年污水消纳量达10万吨/天。由于高新
区（滨江）暂无污水处理厂，约3.5万吨/天的污水 量将通过多种途径，最终汇入河湖等水体。而初期 雨水严重污染已成为事实，所以入河污水量可能远 大于3.5万吨/天。 河湖补水频繁，悬浮物含量高。高新区（滨 江）河湖主要补水来源于钱塘江，通过浦沿、江边 排灌站（后续阶段含在建的华家排灌站）引钱塘江 水至河道，采用“以水治水”的模式稀释河道污染 水体，河道水质得到一定程度的改善，但这只是将 污染物转移至其他水体，污染物总量并未削减。由 于钱塘江水体悬浮固体（SS）浓度较高，导致河湖 补水后出现水体浑浊、透明度低，沉水植被无法生 长，而且河道水体污染并未得到有效缓解，水质时 有反复。 主要水质超标，水体污染严重。高新区（滨 江）水体氨氮含量（NH3-N）、总磷（TP）等水质 指标出现不同程度地超出地表水Ⅴ类标准（按照地 表水环境质量标准，Ⅴ类主要适用于农业用水区及 一般景观要求水域）；其中，区内黑臭河道5条， 水质呈全面劣Ⅴ类（无用脏水）的河道25条。 生物多样性低，水体景观单一。区内水体水生 动植物稀少，河道水面只有少量挺水植物，沉水植 物缺失，河道整体景观效果差。 （三）治理关键点 高新区（滨江）地处钱塘江冲积平原，地形较 平坦，调查结果显示，目前高新区（滨江）河湖存 在四个关键点需要治理。 第一，生活污水收集困难，处理难度大。目前 高新区（滨江）约有3.5万吨生活污水通过各排污 口排入河湖水体，收集各排污口污水是一项大工程 且难度大，同时要求在有限的场地条件下完成污水 处理工程，这对污水处理工艺技术也是一个巨大的 考验。 第二，初期雨水污染浓度高、治理难度大。 在雨水冲刷作用下，暴雨期前15分钟地表径流携 带了大量的污染物，其有机污染物浓度甚至高于 生活污水。 第三，农业面源无组织排放，增加污染控制难度。全区粮食播种面积约225公 顷，要收集大面积的农业面源、 控制灌溉水排入外界水体是一项 关键工作。 第四，高泥沙含量的引水影 响整个区域水体水质，削减引水 泥沙含量意义重大。高泥沙含量 的钱塘江水体直接排入区内水体 导致水体浑浊、透明度低，沉水 植被无法生长。削减引水中泥沙 含量是高新区（滨江）治水关键 工作之一。
三、高新区（滨江）水 生态治理项目中PPP模式的 效益研究
由于水生态治理工程无行业 标准，为确保达到预期设计目 标，可选择性地采用EPC+O（工 程总承包+运行）、DBO（设 计—建设—经营）、PPP（公私 合营）三种模式进行项目实施建 设。 EPC+O（工程总承包+运 行）模式：前期设计施工总承包 模式完成项目建设，建设方根据 建设进度实施验收并分期支付 相关建设费用。试运行验收后 签订委托运行协议，运行期限 可灵活约定。一般以EPC+O模 式来开展试点项目，比较适合边 际条件不确定、工程体量较小、 技术风险较大的项目。DBO（设 计—建设—经营）模式：是指从 项目的设计开始就特许给某一机 构进行，直到项目经营期收回投 资和取得投资效益。私人部门投
资建设公共设施，通常也具有该设施的所有权。公共部门根据合同约 定（绩效考核），向私人部门支付一定费用并使用该设施，同时提供 与该设施相关的核心服务，而私人部门只提供该设施的辅助性服务。 DBO模式不是传统的资本性资产采购，而是一种服务采购政策，该政 策对付款、服务标准和绩效评估做出了详细的规定。该模式适合治理 周期长、工程投资规模较大的项目。PPP（公私合营）模式：是由PPP 平台公司负责项目的融资、建设和运行，政府通过支付水质提升服务 费、后期回购或资产置换的形式来承担义务。PPP模式适合区域性、 流域性治理的项目。 （一）投资估算 针对EPC+O模式、DBO模式及PPP模式，分别计算项目按3～5年 运行期折算的投资。其中PPP模式的项目投资按10年特许经营期限进 行估算，而DBO模式及PPP模式中工程投资部分采用双倍余额递减法 计算每一年设备残值。表1、表2、表3为采用EPC+O模式、DBO模式及 PPP模式项目经费估算汇总表。 高新区（滨江）城区河道水环境治理工程是一项重大的民生工 程，投入的人力、物力、财力较大，需分阶段开展工作，建议分多个 阶段实施。分阶段实施可根据河湖污染情况及治理的紧迫性和重要性 进行，也可分片区实施阶段性工作。 如综合考虑河道水体污染治理的紧迫性、重要性，可将高新区 （滨江）水体治理分三阶段实施。结合项目特点，从经济角度考虑， 高新区（滨江）河道治理宜采用PPP模式。
表1　采用EPC+O模式投资估算汇总表
项目 范围
项目名称
工程投资 （万元）
工程投资 单价
年运行费 （万元）
运行费 单价
高新 区 （滨 江） 整体 项目
生活污水集中—分散式治理工程 7390 2111.43 2298 1.80 河道生态治理工程 11583 67.05 2896 16.76 湖泊生态治理工程 3000 24.99 260 2.17 引水预处理工程 1320 - 471 0.07 智慧河道工程 1200 6.95 100 0.58 设计费 980 - - 税金 1019 0 0 0 合计 26492 - 6025
一期 工程
生活污水集中—分散式治理工程 7390 2111.43 2298 1.80 河道生态治理工程 3936 22.78 984 5.70 引水预处理工程 1320 - 471 0.07 设计费 506 - - 税金 526 0 0 0 合计 13678 - 3753
08 （二）效益评估 1．经济效益 杭州市污水处理厂吨水造价 （含管网建设费，但不包括征地 费）约为4000元/吨，运行费为 2.54元/吨（参考萧山污水处理厂 收费标准）；本项目采用集中— 分散式治理方式处理生活污水， 吨水造价为2111元/吨，运行费为 1.80元/吨，与污水处理厂污水处 理相比其处理成本降低情况如表 4及图5、图6所示。 与传统污水处理厂污水处理 成本相比，该项目采用的处理 工艺1年处理成本节约3163.37万 元，3年处理成本节约5712.96万 元，处理成本方面具有明显的经 济优势。若项目实施2年内高新 区（滨江）未进一步开展截污纳 管工作，则采用本方案治理措施 达标后，2年引水及清淤费可节 省648.09万元，若项目实施后生 活污水每年截污纳管为15%，则 2年引水及清淤费可节省1465.17 万元。 由此可见，PPP模式具有明 显的经济效益。 2．社会效益 项目建成后，河湖水质将逐 年改善，水生态环境将逐步恢 复，水体景观效果也将有显著的 提升。 对当地的直接受益者——人 民群众而言，项目的实施，可以 改善当地居民的生活、工作环 境。对地方政府而言，项目的开 展切实执行了浙江省水污染控制 相关法律法规，彻底落实浙江省3．环境效益 该项目通过外源污染控制手 段将有效控制和削减生活污水、 初期雨水、农业面源等污染负 荷，同时采用河湖生态修复技术 削减内源污染，项目运行成功、 达到预期目标效果后将有效降低 出水的化学需氧量（COD）以及 氮磷等污染物含量，使高新区 （滨江）河湖水质符合浙江省 “五水共治”的要求，同时亦可 保证附近人民群众的生活和身体 健康。另外，可有效增加高新区 （滨江）水环境容量，修复水域 生态系统，对水域生态系统的健 康和完整性有着重要作用，对生 物多样性保护、生态系统功能提 升起积极作用。
四、高新区（滨江）水 生态治理项目中PPP模式的 风险研究
笔者以高新区（滨江）水生 态治理项目为例，通过实地走访 调查，收集该项目相关资料，深 入了解项目实施过程中可能产生 的风险，进行整理归集，并站在 项目参与者分担风险的角度，对 风险进行量化，运用AHP层次分 析法和专家打分法相结合方式， 对相应的风险制定合理的分担和 应对措施，旨在为河道治理项目 采用PPP模式降低风险、减少投 资损失提供参考。 （一）确定风险分担者 河道治理项目实施范围广、 持续时间长，项目风险主要有以
表4　生活污水处理成本比对分析下几类： 1．政策风险。若政府决策 程序不规范、PPP的运作经验不 足、前期准备不够和信息不对 称，都可能导致项目决策失误或 政策变化，使合作方难以预料和 防范。 2．市场风险。河道环境治 理工程本身面临市场价格变化风 险，且有可能面临来自竞争者的 风险。 3．经济风险。融资方面， 会因为融资结构不合理、金融市 场不健全、融资可及性等因素引 发风险，最主要的表现形式是资 金筹措困难；财务管理方面，也 会因为资金运营管理不善引发财 务风险。 4．信用风险。一方面，由于 PPP项目大多是基础设施建设， 涉及公共利益和国计民生而备受 关注，一旦触及公众利益招致公 众反对，政府可能迫于压力无法 兑现原有承诺，产生信用风险； 另一方面，社会资本进入后可能 利用公共资源进行营利，从而违 背合作初衷，引发信用风险。 5．设计风险。项目工程设 计不合理，工程实施过程中的设 计变更，会带来成本增加、工期 冗长等问题。 6．技术风险。河道治理项 目对相关技术要求较高，技术的 先进性、可靠性、适用性和匹配 性方面都可能产生风险，且风险 随着技术难度的提高而增大。 7．建设风险。建设风险包 括工程运营风险、工程质量风
险、地质条件风险等，存在于项目设计、施工、管理等各个环节。 8．运营管理风险。河道治理项目建设完工后进入运营管理阶段， 在管理结构、人员和项目协调方面存在不确定因素，会影响到运营组 织和管理各方面。 9．不可抗力风险。指合同一方遇到无法控制、无法防范、无法回 避或克服的事件或情况，多为自然灾害或意外事故。 高新区（滨江）水生态治理PPP项目风险及其分担者如表5所示。 （二）确定各指标权重（AHP层次分析法） 本部分采用层次分析法，对各位专家权重进行定量分析。 1．构造层次分析结构 层次分析结构如图7所示。 2．构造判断矩阵（一致矩阵法） 判断矩阵元素aij的标度方法如表6所示，矩阵A元素aij构成如表7 所示。 3．一致性检验
因此矩阵 ，可求得A的特征向量
W=（0.40，0.24，0.12，0.12，0.12）T，特征值 。
则各判断矩阵的一致性指标 。
引入随机一致性指标，随机一致性指标如表8所示，本例中RI=1.12。
五、结论和建议
综上所述，高新区（滨江）河湖水生态环境综合治理项目运用 PPP模式不仅提高了经济、社会和环境等效益，同时也在很大程度上 分散了项目风险，降低了资本主体分别承担的风险。笔者通过对典型 案例的研究，对河道治理项目中PPP模式的运用提出以下政策建议。 1．顶层设计，统一立法。随着政府和社会资本合作越来越受到重 视，相关鼓励政策相继出台，现有的政策法规主要依据是国发〔2014〕 60号文件《关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》 和发改委、财政部出台的部分规范性文件，法律层面的制度缺失不利 于PPP模式未来发展和有效推广。PPP模式在中国大范围推广且运用日 臻成熟，在充分实践的基础上，可以考虑开展统一立法工作。 2．公开公正，防范风险。政府和社会资本合作初衷是风险分担、 互利共赢，在保护投资人商业秘密的基础上保证公开公正性，使运作 过程阳光化，不仅可以使项目得到有效监督，也可以充分调动社会资 本的积极性。公平公正有利于政府和社会资本之间合理分配风险，河 道治理项目中，法律、政策风险由政府承担，设计、建设、技术和运 营风险由社会资本承担，经济风险、信用风险和不可抗力风险共同
表9　专家打分结果
专家C1 专家C2 专家C3 专家C4 专家C5 合计 专家权重 0.40 0.24 0.12 0.12 0.12 1
风 险 类 型
R1 政策风险 5 4 4 5 5 4.64 R2 市场风险 5 2 3 4 3 3.68 R3 经济风险 4 5 5 5 5 4.6 R4 信用风险 5 5 4 4 4 4.64 R5 设计风险 5 2 3 3 3 3.56 R6 技术风险 4 3 2 3 4 3.4 R7 建设风险 3 3 3 3 3 3 R8 运营管理风险 4 1 2 3 3 2.8 R9 不可抗力风险 3 3 1 2 2 2.52
承担。河道治理项目涉及社会 生产生活各方面，项目风险较 大，但是达到治理效果的社会 收益也是巨大的，应在公开公 正和风险合理分担的前提下， 利用好PPP模式。 3．权责明确，协调统一。政 府方面，推广和运用PPP模式应当 牢固树立平等意识和合作观念， 建立权责明确、规范高效原则， 前期项目考察要全面深入，合作 过程中明确相关人员责任，将监 管落到实处。社会资本方面，应加 强人才队伍建设，提高操作人员专 业技能以及管理人员的协调管理能 力，积极与政府对接人员协调沟 通，做到信息对称。河道治理项目 中，工程建设方面，项目单位应积 极与城市建设和管理部门联系沟 通，资金方面，财政部门也应委派 工程专业人员进行跟进了解，只有 政府与社会资本各方落实责任、积 极沟通，项目才能有序推进，达到 治理目标。 PPP模式将政府力量和市场 机制相结合，是一种提供公共产 品的新型方式，在当前改革大背 景下符合发展要求和方向。河道 治理项目运用PPP模式，引入社 会资本参与公共项目建设，总体 来说提高了效益、分散了风险， 对合作的积极探索和对产生问题 的深入挖掘，可以为今后的合作 推广积累宝贵经验，使PPP模式 真正达到合作初衷。
课题组组长：汤　茵 成　　　员：蒋忆宁（执笔）