梁　劲
“十五”规划期间, 中央提出部门预算改革的思想, 并在部分中央及省市部门试编部门预算。几年过去了, 大部分省市的主要部门及单位都开展了部门预算改革。部门预算编制的责任主体更加明确, 部门预算管理理念增强, 部门预算管理水平得到切实提高, 实现了“一个部门一本预算”、自下而上逐级编制预算的改革目标,初步实现了国家宏观政策与部门履行职能相结合的预算分配机制; 建立较为规范和公开的预算编制程序和办法, 预算编制的透明度和预算执行的到位率不断提高。


在“十一五”规划中, 中央已明确提出在“十一五”期间所有财政拨款单位及部门必须实行部门预算。总结回顾几年来部门预算改革的实践, 不可否认, 在由过去生产型财政向公共财政转换过程中, 财政支出仍然存在着预算编制粗放的问题,政府预算编制较笼统, 财政决策科学化、民主化和绩效化不够等等问题。


一、当前部门预算改革实践中普遍存在的问题


(一) 部门预算改革的管理制度体系亟待完善


部门预算改革内容包含部门预算的编制、审核及预算执行管理和监督检查等多等多个方面的改革创新, 要实现各个环节的规范、统一和协调, 必须制定一整套的管理制度。目前一些规范性要法度仅散见于一些相关文件和材料中, 尚未出台专门的管理制度性文件。


(二) 部门预算的基础性工作有待加强


预算细化后, 要求预算编报单位在编制预算时逐项测算各类费用的资金需求,要求预算审核单位逐项审核。审核工作在以下基础性工作能有效进行的基础上: 一是对能完整准确地获取预算单位人员情况、资产状况等基本数据。二是对预算单位的具体业务工作能较为详尽地了解, 对单位计划开展的一些专项业务活动的必要性和重要性作出正确判断。


迄今为止, 没有一套较为完整的关于各类费用开支标准。80 年代制定的会计制度中几个有限的经费开支标准也因未及时修订而基本失去了参考价值, 而当前部门预算编制的定额测算, 基本上只是对过去几年预算拨款的简单平均基础上人为确定几个档次, 部门预算支出标准与预算定额体系有待完善。部门预算还不能完全摆脱传统的基数加增长的编制方法, 零基预算实施范围受到很大的限制。


(三) 部门意识、既得利益意识尚难以消除, 不能适应零基预算的要求。


一些部门在编制部门预算时, 不是集中精力思考本部门需要开展的工作, 而是一味强调基数和部门既得利益, 向财政部门争取在上年基数的基础上有所增长, 加剧了资金供求矛盾, 固化了财政资金在部门之间的分配格局, 使一些支出项目的规模不断扩大, 而需要大力支持的社会事业却得不到经费保障, 制约了经济结构和社会事业发展布局调整。


(四) 项目支出预算管理机制尚需进一步完善。


1.项目绩效考评制度建设进展缓慢。指标体系的设计确立等关键性技术问题尚未得到解决, 将考评结果与下期预算分配相挂钩的机制亦未建立。


2.在项目和评审机制尚不健全的现状下, 出于方便预算审核的考虑, 财政部门大多出台了如“项目支出预算需控制在上年的110%之内”的制度规定。这一种做法, 虽减轻了预算审核者的工作量, 却未能充分考虑部门承担的专项任务量因每年国家建设重点不同而波动较大的实际情况,从而影响项目支出预算保证重点“功能的发挥” (如果把基本支出预算的功能理解为兼顾一般) , 那么项目支出预算的功能则应是“保证重点”) , 模糊了基本支出预算与项目支出预算之间的功能界限。


3.预算单位为了用足“项目支出预算统一固定增长幅度”的政策, 会用分拆大项目、拼凑新项目、换个名目重复申报项目、杜撰新项目等等办法来申请项目支出预算, 力争下年项目支出预算不低于上年项目支出预算的一定增长比例。


二、新形势下部门预算改革的路径思考


(一) 部门预算改革应与我国经济体制改革协调进行。


由于受行政体制改革滞后于财政体制改革、政府职能还没有发生根本性转变等因素的约束, 部门预算改革涉及到方方面面的利益, 牵一发而动全身, 短期要完全解决上述问题几乎是不可能的, 因此想在一夜之间达到部门预算改革设计的理想状态、“毕其功于一役”是不切实际的。但并等于无所作为, 应该明确部门预算改革的目标, 理清思路, 通过一系列过渡性的制度安排, 配合行政事业单位的其他各项改革步伐, 小步或稳步向前推进。部门预算必须与国库集中支付相结合,将部门预算与国库集中收付制度改革纳入整个财政体制改革之中。进一步完善预算编制, 细化预算, 防范和制止预算执行中的不规范做法, 强化国库支出的刚性约束。实行国库集中收付制度有利于预算编制部门更准确、全面地了解预算单位真实的财务情况和资金需求, 促进部门预算的合理编制。


探索与部门预算管理制度相适应的新的预算外资金管理方式。在将预算外资金纳入部门综合预算和实行集中收付后, 预算外资金管理部门就调整工作重点, 集中精力, 加强和优化对预算外资金支出结构的管理。除允许预算单位在批准的部门预算额度内自行决定购买何种商品和劳务外对预算外超收部门, 本着用活、用好、社会效益最大奉旨的要求, 帮助和监督预算外收入单位制定出科学合理的预算外资金使用计划, 履行好监管职责, 为部门预算的正常运作提供必要条件。


(二) 建立和完善预算单位基础信息库, 制定科学合理的行政事业单位支出标准定额, 全面实行规范的“零基预算”。建立健全财政基础信息库管理系统。将财政现有的财政供养人员信息系统、工资统发系统、小汽车定编管理系统、行政事业单位清产核资管理系统整合起来, 并逐步扩大信息统计范围, 为预算决策提供真实、实时的基础信息参考。


加强对部门、单位职能和经常性业务调查和掌握, 便于准确核定部门、单位的财政支出范围。按照积极稳妥、先简后繁、先易后难逐步完善的原则, 选取办公费、水电费、邮电费、交通费、差旅费、会议费等带有随意性、比较容易量化的基本支出项目,测算单项定额标准; 对其他项目则根据单位任务和有关规定及财务情况确定综合性定额, 并根据单位性质、职能、工作量差别、经费自给率及财力状况等情况运用基数法、因素法、对比法等方法, 制定分类分档的行政事业单位支出定额标准。加大对“零基预算”的宣传力度, 加强指导部门改变“基数加增长”的预算编制方法, 以“零”为基点, 根据部门的工作职能或计划、人员等单位基础信息以及科学的支出定额, 按照因素法逐一测算编制各支出项目的预算。


(三) 进一步明确划分基本支出预算和项目支出预算的界限。


一是要明确课题研究费、专项检查经费等既属专门业务活动又属部门本身职能范围内日常工作开支经费的归属。笔者认为, 对于这些费用, 列入项目支出预算似更为恰当。因为如果列入基本预算, 则由于各部门、各单位从事的工作性质、工作任务不同且处于变化状态, 各部门基本支出预算人均定额会各不相同且需要经常调整, 使各部门基本支出缺乏可比性。这与基本支出预算“维持机构正常运转”的原则不符: 同一地区物价水平相同, 基本维持费用应当相同。


二是在基本支出预算中要适当压缩差旅费等与工作量大小有密切联系的公用经费, 将这些经费尽量分解到特定项目支出预算中, 使基本支出预算中安排的这类经费仅能满足“维持机构正常运转”需要。这样可使基本支出与项目支出的划分更明确, 并可压缩各部门随意调剂基本支出与项目支出的空间。也就是说, 将部门的项目经费分为两种, 一种是根据部门行业发展规划、社会经济发展情况安排的专门项目, 二种是由于部门行业的特殊性, 在按标准定额计算的日常公用经费支出之外,为完成部门工作任务而每年都需安排的“日常公用”经费。对两类项目经费采取不同的管理办法。对第一类项目支出, 应推进预算项目库建设, 改革和完善项目产生机制。对第二类项目支出, 应结合机构设置目标和职能定位、行政事业单位岗位描述等参考因素, 做科学合理的测算, 可适当采用项目支出预算总规模百分比限制。


(四) 完善预算项目管理机制


一是加强项目规划工作。在政府和部门两个项目指南, 各部门在政府中长期规划和本部门(行业) 中长期规划框架下,由部门决策层直接研究重大项目, 改革以往由基层强调指出项目的做法。


二是改进项目筛选论证办法。各部门成立相关的项目论证组织, 对预算项目进行审核论证,采取专家论证、咨询论证、中介机构论证、听证论证等形式和项目招标方法充分体现科学与民主决策要求。


三是所有项目由有关立项主管部门和财政部门审核后, 必须存入项目库, 预算安排时从项目库中按轻重缓急顺序分类提取。必须改进和完善专项资金的预算决策权限和程序, 从当前管理实际看, 改革的总体思路是, 充分发挥政府领导在专项资金预算安排上的决策作用, 充分发挥部门的基础作用, 充分发挥财政的参谋作用。


(五) 积极推进预算支出绩效化


选择业务相对简单、影响纯净目标实现因素相对较少的部门组织开展部门绩效预算编制工作。试点部门根据法定职能、国家产业政策和地方政府的战略部署, 研究确定了本部门工作和重大项目的中长期计划, 确定了年度预算的可量化的绩效目标及达到目标所需的工作程序员、项目、技术、信息等, 制定用于衡量预算项目成本、服务水平及成果的绩效指标、绩效评价方法和奖惩措施, 并将这些内容编者按入绩效预算草案。建立绩效评价与财政资金管理、预算编制相结合的有效机制。将绩效管理理念引入预算编制强化支出绩效管理。发展性支出项目预算必须量化绩效目标, 目标要具体、科学。必须以实现最优绩效为目标, 论证决策、执行要坚持效益原则, 使有限的项目资金发挥最大的效益, 并对项目实施过程及其结果进行绩效评估。绩效目标不明确、目标量化不具体的项目返回重新论证后方可入库。


总之, 今后部门预算改革方向应紧紧围绕预算编制的精准化、预算决策的科学化、预算支出的绩效化, 努力将改革向深层次、高水平推进。


文章来源：金融经济