于嘉文
一、政府支出预算管理的制度创新


政府支出预算是指政府在一个财政年度内为满足公共需要, 提供给社会成员大体均等的公共服务所需开支的分配计划。当前我国政府支出预算管理体系仍然存在诸多弊端, 与市场经济要求极不适应。因此, 着力推进政府支出预算管理的制度创新势在必行。这是我国整个政府预算管理所面临的一项紧迫任务, 也是从根本上约束政府支出行为、控制支出总量水平的关键途径。这种制度创新, 一要实行部门预算, 提高预算的透明度; 二要实行综合财政预算, 提高预算的完整性; 三要实行零基预算法, 提高预算的准确性; 四要实行国库集中收付制度, 提高财政资金效率; 五要积极推行政府采购制度, 提高财政资金使用效率。


二、依法理财, 硬化预算约束


市场经济是法制经济, 没有法制的强制约束, 预算支出的随意性就难以避免, 硬化预算约束、控制支出总量水平也只能是一句空话。因此, 加强政府预算支出管理、控制支出总量,就必须坚持依法理财。这也是关系到建立新型财政运行机制和公共财政框架的一个大问题。具体实施中主要的应实现如下三点: 一是要严格按照《预算法》的规定和各级人民代表大会批准的预算办事; 二是要加强财政法检查力度, 对违反财政法规、浪费国家资财的行为必须从严惩处, 维护法律法规的尊严; 三是要协调好法定支出与财力之间的关系。在确定有关法定支出时, 既要考虑社会经济发展的需要,又要考虑财力的可能, 尽量淡化和逐步取消具体支出项目与收入增长挂钩的办法, 避免以法律的形式造成支出的刚性增长。


三、调整和优化政府预算支出结构


我国当前政府预算支出结构进行战略性调整的核心是解决财政预算支出“越位”与“缺位”的矛盾, 力求通过改革和政策调整, 明确政府预算支出的供给范围, 以此建立起一个支出合理增长、内部结构协调、能够有效规范支出行为、管理方式符合现代市场经济发展要求的支出结构框架。


1.按照公共财政要求, 正确界定政府预算支出范围。财政支出分配是政府的经济行为,因此, 界定和规范政府预算支出的供应范围,其实质就是要明确在社会主义市场经济条件下, 哪些事项应该由政府负责, 哪些事项应该由市场负责, 以此作为政府预算支出分配的依据。我国现有的财政供给范围和预算支出格局是从建国初期的供给制财政发展而来的, 是建立在传统计划经济体制上的。它的最大特征是国家包揽的面过大, 财政支出范围过宽, 几乎覆盖到整个社会生产与消费的各个方面。一些本应由市场解决的问题被纳入财政分配范畴,而应由财政供应的事业却得不到应有的资金保障。这种供给制的状况滞后于当前宏观分配格局的变化, 也与市场经济发展的要求不相适应。我国政府预算支出供给范围, 需要结合改革的进程和公共财政职能的转变进行相应调整。有的支出需要强化, 有的支出需要弱化, 有的支出需要取消。首先, 公共财政的基本职责之一是为国家机器的正常运转提供财力保障,但对这部分消费性开支必须进行严格控制。其次, 随着市场经济的推进和经济的发展, 财政需要着力强化那些代表社会共同利益和长远利益的社会公共性开支( 如科技、教育、卫生、社会保障等) , 但传统的“由国家包下来”的方式也需要改变。这些社会公共性开支在总体上应以财政供给为主渠道, 同时要按照“谁受益、谁负担”的原则, 适当开辟一些新的资金来源。再次, 在公共财政框架下, 政府预算投资范围也必须进行相应调整。


2.加大改革力度, 改变国家财政包揽过多的分配局面。现在国家每年的新增财力有限,而财政的增支压力相当大, 经济结构调整、建立社会保障体系、科技教育发展等都需要财政加强支持力度。如果不对现行政府预算支出分配格局进行调整, 该减的减不了, 该保的保不了, 财政将无法实现宏观调控的职能, 无法满足经济和社会发展的需要。因此, 国家应改变包揽过多的分配状况, 将应该由市场和社会负担的部分从政府预算支出中分离出去。这是市场经济条件下正确界定财政支出范围, 强化政府预算支出管理需要解决的主要问题, 也是优化财政分配结构、强化重点建设事业发展、改善财政运行状况的重要条件。可从以下四方面解决:


国家财政对竞争性领域的投资要逐步取消。按照市场经济要求, 财政投资政策的基本取向是”有所为, 有所不为”, 也就是要科学界定财政投资的范围, 改变财政投资包揽过多的弊端, 逐步减少和退出在竞争性领域的投资,集中财力确保国家投资重点。我国是一个发展中国家, 又处于体制转轨时期, 当前及今后一个时期, 对于国家支柱产业与基础设施建设等重点领域, 应当采取扶持政策, 促进产业结构和技术结构的升级。


要规范事业单位的财政经费供给范围。按照市场经济的一般理论, 文化、教育、科研、卫生等事业单位从其性质而言并不都具有公共需要性质。这些事业单位一般可分为三类, 即公益性、准公益性的和经营性的。其中: 公益性的事业单位, 如基础教育、科研、图书馆、计划生育、公共卫生防疫等事业单位, 其提供的服务属于典型的满足社会共同需要, 财政应保障其经费供给。准公益性的事业单位, 如高等教育、职业教育、广播电视、医疗保健等, 这些单位提供的服务介于社会共同需要与个人需要之间, 基本属于政府公共预算的供给范围,然而要由享受服务的对象承担一部分费用, 因此, 财政可对其采取资助的形式。经营性的事业单位, 如开发性的科研单位、职业化的体育运动项目、艺术表演团体、艺术表演场所和社会中介机构等。这些单位提供的服务一般不属于社会共同需要, 财政应与其脱离经济关系,使其逐步走向市场。总之, 应逐步规范事业单位的财政供给范围, 减少政府预算压力, 更好地发挥财政在社会主义市场经济中的调控作用。


采取综合治理措施, 控制行政人员和经费的膨胀。推进行政改革, 精简机构。这是减少财政供养人员和压缩行政经费的治本之策。建立有效的政府公务员系列竞争机制。包括公务人员的公开考试录用制度, 而且要逐步推行机关干部的辞退制度, 改变行政机关人员只进不出的现象, 把动力和压力有机结合在一起, 提高行政效率。


加大支出结构调整力度, 确保社会公共性开支需要。社会公共性开支涉及面很宽, 包括科技、教育、卫生、社会保障、环境保护等, 是代表社会共同利益和长远利益的支出, 也是现代市场经济条件下政府预算支出结构中一项十分重要的支出。从当今世界范围看, 随着经济发展和国家财力的增长, 西方发达国家普遍强化了社会公共性开支。据统计, 美国的研究与开发总投资居世界首位, 近几年来其投资情况分别为: 1993 年为1373 亿美元, 1994 年为1730 亿美元, 1995 年为1786 亿美元, 1996 年为1843 亿美元, 其投资额超过日、德、法、英科技投入之和。从研究与开发总投资占GDP 的比例看, 一些主要工业化国家均超过2%, 如1995 年美国为2.45%, 日本为2.96%, 德国为2.27%, 法国为2.35%, 英国为2.19%。我国是一个发展中国家, 为了加速社会生产力发展,增强国家综合经济实力, 实现现代化发展战略目标, 必须采取措施切实有效地强化科技投入力度, 从而真正发挥科技进步对经济发展的带动作用。


总之, 严格预算支出管理直接关系到国民经济和社会发展计划以及政府预算的正确执行。同时贯彻勤俭节约的精神, 坚持厉行节约,反对浪费, 讲求资金的使用效益。建立健全严格的财务会计核算体系, 按规定的考核标准进行考核, 提高资金使用效率。


文章来源：辽宁经济