郭小妮 顾晏红
摘要 从2005年10月起，西安市对市27家预算单位实行国库集中支付试点，到2006年9月，市本级财政国库集中支付制度改革已进入全面推行阶段。但是，改革过程中也出现了现金支付比例过高，财政直接支付比例低，网络功能不够完善，相关部门沟通不及时，配合不密切的问题。要进一步深化和完善西安市财政国库集中支付制度改革，必须采取措施，强化授权支付资金管理，扩大直接支付范围，明确职责，建立有效沟通机制，优化国库支付网络系统。


关键词 国库集中支付；财政授权；零余额账户；财政直接支付


一、西安市财政国库集中支付改革和运行的基本情况


2006年西安市市级国库集中支付改革进入全面推进阶段，国库集中支付改革的单位范围继续扩大，截至当年的12月31日，市级162个预算单位纳入国库集中支付范围。2006年， 市级财政下达集中支付资金正式指标77 158.42万元， 实际支出69484.22万元，其中财政直接支付9 014.13万元，占总支出的12.97%；财政授权支出60 470.09万元，占总支出的87.03%；预算结余7 674.2万元69 484.22万元。


从改革情况看，国库集中支付改革进一步增强了财政资金的调控能力，增加了财政资金使用的透明度，加速了“金财工程”及预算单位信息化的进程，促进了从源头上预防和治理腐败工作的开展。但是，从总体情况看，也暴露出一些亟待解决的问题。


二、西安市国库集中支付改革中存在的主要问题及成因分析


（一）财政授权支付资金管理需进一步加强金支付，待用款计划审批


1、预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨资金比例较大。据统计，2006年仅首批纳入改革的27家预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨资金合计14584.13万元，占其实际总支出的32.29%。预算单位从零余额账户向本单位其他账户划拨资金的根源是目前西安市已初步建立起国库单一账户体系，但纳入改革范围的预算单位，原有的银行账户尚未取消。其存在主要原因：一是人民银行的清算时间截止到每天下午4点，预算单位在代理银行办理业务的截止时间为每天上午的12点以前，这就使得下午用款相对不方便。二是财政预算拨款进度与日常工作进展有脱节现象。为保证日常工作顺利开展，存在预算单位先由原有银行账户资金支付后，再由零余额账户向原帐户划款。三是实行国库集中支付后，预算单位的年终结余资金的使用政策尚不明确。纳入国库集中支付改革的预算单位若出现年度经费结余，资金则滞留在国库，市财政局要将单位结余用款额度注销，并要根据有关财政财务规定重新核定预算单位下年度可使用的结余指标。由于结余资金的使用政策不明晰，大多数单位顾虑财政会收回结余资金，从而导致两种情形，一方面年终集中花钱，另一方面千方百计从零余额账户向本单位其他账户划拨资金。四是市级国库集中支付改革方案以及支付系统对从零余额账户向本单位其他账户划拨资金缺乏有效控制，监督检查工作又未跟上。


2、现金支付比例较高。据对2005年纳入市级会计集中核算单位收支情况的分析，预算单位全年现金支付占总支出的比例在8%—12%之间。首批纳入改革的27家试点单位2006年度现金支付就达12 489.54万元，占实际总支出的27.66%，一些达到转账支付要求的会议费、培训费、修缮费等大额支出也提取现金支付。现金支付比例较高的主要原因有两点：一是由于银行清算时间的限制，单位下午用款不方便，提取一定的现金以备用。二是市级国库集中支付改革方案以及支付系统对提取现金缺乏有效控制。以上两个问题的存在，导致部分财政资金游离于国库集中支付系统之外，形成资金体外循环，财政、审计等有关部门对其难以有效监控。


（二）财政直接支付比重较低


实行财政直接支付，是参照国际通行做法并结合我国国情的一种必然选择。它有利于增强财政工作的公正性，最大限度地节约财政资金；有利于规范预算执行，硬化预算约束；有利于减少支付中间环节，加快资金到账速度；有利于防止腐败行为的滋生和蔓延，促进和加强廉政建设，比较适应加强财政监督管理和提高支付效率的客观要求。但目前西安市的国库集中支付的直接支付范围及比重尚处在低水平上。据统计，2006年首批纳入改革的27家试点单位中仅11家发生直接支付业务，金额合计为2 796.35万元，仅占实际总支出的6.19%。


造成财政直接支付比重低的原因：一是财政直接支付的面较窄。目前西安市已明确纳入直接支付的资金主要有三部分，即工资、会议费及政府采购支出。大量的专项支出、项目支出等未纳入直接支付范围。二是即使已明确的三部分直接支付资金，也没有完全纳入直接支付。工资虽已统一发放，但未进入国库集中支付系统；会议费直接支付工作还未启动；财政直接支付仅限于政府采购资金，就是政府采购资金也没有完全纳入直接支付，如政府采购中单位自筹资金是从政府采购专户支付的，没有采取财政直接支付；属于政府采购，由单位自行采购的资金，更是没有纳入直接支付范围。


（三）国库集中支付网络系统数据传输不畅通、软件功能尚不完善


1、试点中，国库支付系统数据交换不稳定、数据传输不畅通、查询功能不完善等问题未能及时得到解决，在某种程度上影响了预算单位用款，影响了财政工作效率的提高。


2、用款计划管理有待加强。按《支付办法》的要求，预算单位在规定的时间报分月用款计划，市财政局业务处在规定的时间批复用款计划，支付中心在规定的时间将额度送代理银行和人民银行。但在改革中，尚未形成规范、科学的用款计划申报和批复环节，给业务处、国库处计划的批复，尤其是给支付中心用款额度的传送等工作造成一定困难。


3、支付凭证填列不规范。部分单位财务人员尚未完全掌握和准确理解财政集中支付下的运作模式和相关操作，在软件系统使用支付凭证的填写方面还存在一些问题。有相当一部分预算单位在填列授权支付凭证时，摘要太笼统、不明晰，目级科目使用不规范。支付凭证填列、科目使用等基础信息的不规范，容易造成财政国库支付系统的信息不准确、不明晰，不利于财政、审计等部门对支付信息的使用。


（四）监督检查职责不够明确，相关部门的配合不够默契，沟通不够及时


1、财政国库集中支付改革，是财政支付方式的重大改革，对财政监督也提出了新的要求。造成试点中预算单位授权支付中大额提取现金等违规行为的另一个原因是市级财政国库管理制度改革方案中，对支付系统中发现的不规范和违规行为的监督检查职责不够明确，缺乏明确的监管部门和同步、有效的监管手段。


2、预算单位、人行西安分行营管处、代理银行、财政局的相关处室和部门等在国库集中支付工作中是一个有机的统一体，相互之间应明确分工、密切配合、及时沟通。但目前，各部门之间未建立有效的沟通机制，配合、协调不够，支付业务中出现的问题不能及时得到解决。


三、深化西安市国库集中支付工作的对策及建议


（一）进一步加强授权支付资金管理


授权支付资金管理当前应着重解决好零余额账户向本单位其他账户划拨资金和现金支付比例较高两个难点问题。


1、财政要加强对预算单位零余额账户的管理。首先建议西安市财政局会同市人行、市监察局、市审计局对预算单位现有银行账户进行一次彻底的清理，取消不符合国家和省市政策规定的银行账户。对因特殊业务确需保留的、具备相关审批手续的账户，报财政部门备案。二是从制度上严格控制预算单位由零余额账户向本单位其他账户划拨资金。对确因特殊业务需要，需从零余额账户向本单位其他账户划拨资金的，本着既加强管理，又方便预算单位用款的原则，报经财政部门审核批准。


2、合理确定预算单位现金使用额度，切实规范现金管理。为加强管理，同时方便单位用款，建议按照《现金管理暂行条例》要求，参考各预算单位业务情况，合理确定各预算单位全年及分月现金使用额度。预算单位在核定的现金限额内，按规定办理现金业务。财政部门定期对单位的现金使用情况进行检查。也可选择部分预算单位实行公务卡试点，积极探索国库集中支付改革中预算单位现金管理的有效方法。


（二）扩大财政直接支付范围，强化财政监督


为建立环节少、节奏快、效率高的财政资金运行机制，满足加强财政监督和提高支付效率的要求，应进一步扩大财政直接支付范围。一是将已明确纳入财政直接支付范围的全部资金实行直接支付。加快启动会议费直接支付工作步伐，会议费直接支付的难点和突破点是要将会议费从部门预算中分列出来。建议西安市财政局各业务处室加强预算管理，严把部门预算编制、用款计划审核关，明确要求预算单位将各类会议的预算单列，报送用款计划时列入直接支付计划，实行会议费直接支付工作。同时采取有效措施将尚未采取财政直接支付的其他政府采购资金，如政府采购中预算单位自筹资金、政府采购目录中的分散采购项目支出等全部纳入财政直接支付。二是选择科技三项费、教育费附加等专项资金进行直接支付试点，逐步将各类专项资金及部门预算中所有的项目支出纳入财政直接支付范围。三是在条件成熟时，将全额拨款预算单位的全部预算资金列入财政直接支付。


（三）进一步规范国库集中支付业务，优化国库集中支付网络系统


为切实方便预算单位用款，提高办事效率，建议进一步优化用款计划报送模式，严格预算单位计划报送时间，严格业务处室和国库处的审核时间，严格支付中心额度的分送时间。对试点中出现的支付凭证填写不规范等薄弱环节，建议一方面加大培训工作力度，如对预算单位授权支付凭证填列等进行专题培训；对代理银行进行资金清算等的专题培训等。另一方面要加大对预算单位国库集中支付业务的指导，将财政国库支付各项工作纳入科学规范的轨道。为解决国库支付系统数据交换不稳定、数据传输不畅通、查询功能不完善等问题。建议进一步优化网络系统，及时进行系统增容和升级，强化网络维护，保证国库集中支付网络的畅通，为国库集中支付制度改革提供良好的技术保障。


（四）进一步明确监督检查职责，建立有效沟通机制


1、建议尽快明确对国库集中支付系统中发现的违规及不规范行为实施监督检查的机构，确定其具体职责等。强化对国库集中支付的监督管理，加强对预算单位预算执行检查，并逐步建立起国库集中支付动态监控系统，实行网上实时监督。


2、建立国库集中支付相关部门的定期联席制度，定期召集相关部门、单位开业务工作会、协调会、座谈会等，加强预算单位、代理银行等部门的业务沟通与交流，及时解决国库支付改革中所遇到的困难和问题。同时，为充分调动代理银行的积极性，提高代理行的服务质量，方便预算单位用款，建议会同人民银行西安分行营管部，建立业务办理绩效考评体系，加大对代理银行经办国库集中支付业务的监督检查力度，确保国库集中支付制度改革的顺利推进。


文章来源：西部财会