周国强 张美娜
[ 摘要] 我国推行的支出预算管理方面的改革, 其目标是建立与社会主义市场经济相适应的预算管理体制, 在这一改革进程中, 个体利益和部门利益有了合法地位, 但因新的信息传递机制尚未建立或完善而导致的预算管理中信息不完全、不对称现象非常严重。因此, 运用不完全和不完美信息的博弈理论, 可以解释政府支出中许多低效率现象的根源, 揭示导致低效率的制度性原因, 从而有助于完善政府支出预算管理制度和提高政府支出预算管理制度的运行效率。


[ 关键词] 部门预算; 博弈论; 完美贝叶斯均衡


从1999 年开始,我国的财政制度进行了包括部门预算、政府采购制度、国库集中支付制度、建立预算绩效评价体系等一系列的改革, 其着眼点都在于财政支出管理制度方面的改革。随着改革的深入, 一些深层次的问题开始出现, 预算支出管理存在的主要问题有: 预算编制内容较粗, 缺乏必要的透明度; 层层留机动, 诱使下级部门经常到上级部门跑资金, 增加社会公共资源配置过程中的交易成本, 而且容易产生寻租行为; 预算编制方法不科学, 基本上采用“基数加增长”的编制方法, 造成部门之间财力分配不均, 不利于合理控制支出, 加剧了资金供求矛盾。


博弈论, 又称对策论, 从具有个体理性的经济人追求自身利益的行为基本点出发, 研究行为和利益有相互依存性的经济个体的决策和相关的均衡问题, 包括决策的原则、方式和效率、意义等, 要深刻理解我国政府支出预算管理存在的问题, 博弈论是一种良好的分析工具。我国推行的支出预算管理方面的改革, 其目标是建立与社会主义市场经济相适应的预算管理体制, 在这一改革进程中, 个体利益和部门利益有了合法地位, 但因新的信息传递机制尚未建立或完善而导致的预算管理中信息不完全、不对称现象非常严重。因此, 运用不完全和不完美信息的博弈理论, 可以解释政府支出中许多低效率现象的根源, 揭示导致低效率的制度性原因, 从而有助于完善政府支出预算管理制度和提高政府支出预算管理制度的运行效率。支出预算编制是支出预算管理的基础和核心, 因此本文的分析以预算的编制为基础, 然后合乎逻辑地延伸到预算的执行阶段。


一、部门预算编制过程的博弈分析


1.博弈模型假设


( 1) 局中人假设: 参与博弈的局中人有两个, 一个为部门预算主管单位, 一个为二级预算单位, 预算主管部门和二级预算单位都是理性人。预算主管部门的目标是提高预算资金的使用效率, 因而其合理的选择是根据二级预算单位提供的公共服务的数量和质量分配相应的预算资金; 二级预算单位的目标是单位利益最大化, 因而其合理的选择是在预定提供的公共服务的数量和质量下, 使预算资金最大化。


( 2) 部门预算主管单位符合自觉性假设, 二级预算单位符合盲目性假设。所谓自觉性假设, 指部门预算主管单位对二级预算单位提供的公共服务的价值判断是根据全国总体情况而不是个别单位情况, 是根据国家整体利益而不是个别地区利益。盲目性假设是指二级预算单位对预算资金的需求是根据本部门情况而不是全国总体情况, 是根据本部门利益而不是整个行业利益。


( 3) 假设部门预算主管单位偏好: 二级预算单位提供优质的公共服务, 分配的预算资金多;反之, 分配的预算资金少, 部门预算主管单位偏好前一种情况。优质的公共服务是指提供的公共服务数量多, 质量高。


2.预算编制过程博弈模型


目前, 我国预算编制流程是“二上二下”。根据预算编制过程中的特征, 将其理解为部门预算主管单位代表公众向二级预算单位购买公共服务的过程。在第一阶段, 二级预算单位根据事业发展需求和自身能力, 确定将来提供公共服务的数量和质量; 在第二阶段, 二级预算单位就其提供的公共服务提出报价( 即预算建议数) ; 第三阶段, 部门预算主管单位决定批准或拒绝。


在第一阶段, 关于公共服务的数量和质量的信息, 二级预算单位十分清楚, 但出于为了争取更多预算资金的目的, 它可能会隐藏真实的信息, 因此关于真实的未来的公共服务的信息, 部门预算主管单位并不十分了解; 在第二阶段, 二级预算单位在决定实际提供的公共服务质量的情况下, 进行报价( 即选择预算建议数) , 假设只有高和低; 轮到部门预算主管单位选择时, 他只知道预算建议数的高低, 并不完全知道公共服务的优差, 即在信息结“2”, 部门预算主管单位不知道自己具体达到那个结点。因此这是一个不完美信息动态博弈, 将这一过程抽象为博弈模型。


对二级预算单位提供的优或差的公共服务的价值认定, 它一般是部门预算主管单位根据公共服务的重要性、紧迫性以及服务的数量和质量所作的价值判断; P g、Pb 表示公共服务优和差的概率, 即某个二级预算单位决定实际提供优或差的公共服务的可能性, 或所有二级预算单位中提供优或差的公共服务的比例, 它是部门预算主管单位在分析已往信息基础上所作的判断; 二级预算单位在提供优的公共服务时可以选报高、低两种预算数, 在提供差的公共服务也可以选报高、低两种预算数, 用Ph、Pl 分别表示上报的预算数高和低; 由于提供差的公共服务而又想获得高的预算资金, 需要进行伪装, 用C 表示伪装费用。8 个终端数组的第一个数字表示二级预算单位的得益, 第二个数字表示部门预算主管单位的得益,即价值减去预算数。


3.预算博弈的均衡条件


根据模型的初始假设, 可以认定, V>W和Ph>Pl, 进一步假设, 好的公共服务获得较高的预算资金是比较满意的选择, 差的公共服务获得低的预算资金是可以接受的, 而差的服务获得高的预算资金是应该避免的, 即:


V- Ph>W- Pl>0>W- Ph假定C>Ph( 1)


部门预算主管单位判断: p( g|h) =1,p( b|h) =0,p( g|l) =0,p( b|l) =1。其中, 4 个条件概率分别表示二级预算单位报高预算数时公共服务好、报高预算数时公共服务差、报低预算数时公共服务好及报低预算数时公共服务差的条件概率。


对部门预算主管单位而言, 给定自己的判断, 如果二级预算单位报的是高预算数, 则选择接受的期望值为:p( g|h)( V- Ph)+p(b|h)( W- Ph) =V- Ph>0( 2)


如果二级预算单位报的是低预算数, 选择接受的期望值为:p( g|l)( V- Pl) +p( b|l)( W- Pl) =W- Pl>0两种情况下选不批准的得益是0, 因此选择批准是相对于不批准的绝对上策。


就二级预算单位而言, 给定部门预算主管单位的判断和策略, 当提供的服务优时, 由于Ph>Pl, 所以要报高预算数; 当提供的服务差时, Pl>0>Ph- C, 因此报低预算数是合理的。故公共服务好报高预算数, 公共服务差报低预算数符合序列理性。而当二级预算单位采取前述策略时, 部门预算主管单位的判断显而易见是完全合理的。因此, 下列策略组合和判断构成了一个完美贝叶斯均衡:( 1) 二级预算单位公共服务好报高预算数, 公共服务差报低预算数;( 2) 部门预算主管单位接受所有上报的预算建议;( 3) 部门预算主管单位的判断是: p( g|h) =1,p( b|h) =0,p( g|l) =0,p( b|l) =1这是一种完全理想、最有效的预算管理状态, 然而, 实际情况往往与其相差太远, 特别是C 很低的情况下, 会导致预算支出管理失败。


设C=0, 即差的服务不需要花费任何代价, 就可以把预算报高而不被发现, 在这种情况下, 提供差的公共服务的二级预算单位均会虚报预算, 如果这时部门预算主管单位选择接受的期望值小于0, 即: p( g|h)( V- Ph) +p( b|h)( W- Ph) <0, 则所有二级预算单位的预算都不会批准, 这是一种极端的情况, 预算编制将进入新一轮博弈, 最终所有的二级预算单位也开始虚报预算, 一些二级预算单位为了生存而“逆向选择”, 将单位目标定位于非公共目标, 主要精力放在抓“创收”上。这是一种完全失败的支出预算管理状态。


当C 的取值范围在0 到大于Hh 时, 存在着一系列的平衡状态, 其支出预算管理的效率介于完全理想状态和完全失败状态之间。在实际工作中的表现为, 所有二级预算单位都会虚报预算, 而部门预算主管单位则在总财务资源一定的限制下, 按一定的比例削减, 博弈双方围绕削减系数开展讨价还价。


二、博弈均衡的效率分析


由于部门预算主管单位和二级预算单位的利益和代价的不同, 会导致不同效率的均衡, 其中只有一种均衡是最有效率的。产生这种情况的根本原因是部门预算主管单位拥有的信息不完美, 解决的办法是从根本上消除信息不完美。具体的做法有: 采用零基预算的方法制定基本支出的预算定额标准, 完善项目预算的评价, 建立有效的支出预算监督制度等, 但是只能部分消除信息的不完美, 因为公共部门的目标往往难以定量化, 全面、准确计量其产出,即使在技术上也许是可行的, 但是在实际的操作上需要花费大量的人力、物力和时间精力, 相对于部门预算主管单位的期望得益而言,成本往往太高。


既然部门预算主管单位不可能获得完美的信息, 那么如何实现博弈的理想均衡或避免完全失败的均衡? 从上面的博弈均衡条件可以看出, 首先要满足条件, 差的服务的伪装成本要存在并且要相当大, 大于其虚报的预算数, 这样虚报预算的欺骗行为将变得无利可图, 从而自动放弃弄虚作假的行为; 如果条件不能满足, 能符合条件, 即部门预算主管单位的期望得益大于受骗而蒙受的损失, 还是能够避免完全失败, 因为这时候平均说来, 有部分单位的预算或同一单位的部分项目的预算被认可, 有部分单位“逆向选择”和虚报预算, 或者某个单位有部分“逆向选择”和虚报预算。满足条件, 要求弄虚作假的二级预算单位的比例不是太高, 这又要求加大弄虚作假的成本, 实际上又回到了条件, 提高伪装成本使其大于虚报的预算数。


加大伪装成本需要部门预算主管单位提高辨识弄虚作假的能力, 而部门预算主管单位辨识能力又取决于其获取的信息, 前面论述了部门预算主管单位获取信息的能力是有限制的, 这样似乎进入了“死循环”。实际上, 前述的“伪装成本”这一概念, 隐含着这样的假设, 部门预算主管单位只管事前“分钱”, 而不管事中“钱”用在什么地方, 事后“用钱”的效果如何, 当然用“伪装成本”作为管理预算支出的手段, 效果是十分有限的。如果我们把“伪装成本”扩展为事前的伪装成本、事中违反预算管理法规和事后“用钱”效果差而被追究责任的处罚成本, 则既增加了部门预算主管单位管理的视野, 又扩展了部门预算主管单位管理的手段。


进一步地假定预算执行中, 如果二级预算单位违规或执行结果是公共服务差的评价, 则部门预算主管单位对其处罚, 假设处罚是V-W。通过对预算执行过程的博弈分析, 可以发现: 即使在事前伪装费用为0( 即C=0) 的情况下, 如果采取事中的监督和事后的评价处罚措施, 满足条件Ph+W- V<0 或Ph+W- V

三、结论


通过以上的博弈分析, 可以得出如下结论:


1.推行绩效评估制度, 是实现有效预算管理的重要手段。在公共部门提供服务的过程中, 由于缺少竞争环境和利润刺激, 缺少市场交易和价格信号, 相当程度上存在绩效低下的现象, 而绩效评估反映了服务需求、服务质量的真实信号, 通过对预算申请部门提供的公共服务的结果进行准确的评估, 既可以加大预算申请部门的信息伪装成本, 又能提高公共服务信息的透明度, 在某种程度上起到了价格信号的功能作用。


2.加强对预算执行过程的监控和预算执行结果评估, 使处罚的数额大于因弄虚作假而多获得的预算资金, 能够实现最有效的预算支出管理。因此支出预算管理从“重分配”转变到预算分配管理和预算执行管理并重, 意义重大。


3.加大二级预算单位在预算编制时的信息伪装成本, 使其大于虚报的预算数, 可以实现最有效的支出预算管理。制定科学合理的基本支出预算定额标准, 强化预算项目评估, 是增加信息伪装成本的重要手段。


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文章来源：湖北大学学报( 哲学社会科学版)