预算支出标准是部门预算草案编制的主要依据， 是编准、编细、编实预算的重要基础，也是预算执行和 绩效评价的关键标尺。党的十九大对预算标准提出了更 高的要求，“建立全面规范透明、标准科学、约束有力 的预算制度”，明确指出了预算支出标准科学建设的目 标，“标准”在预算管理中的作用将更为重要和关键。 近年来，拱墅区围绕“钱随事走”预算管理理 念，不断推进预算标准体系建设，在预算管理实践中 就预算支出定额标准管理不断实践，稳步提升区预算 支出标准化管理水平。但是相较于预算支出的总体规 模，部分项目支出标准的缺位影响了预算编审的质 量，项目支出标准化有待进一步深入和细化，以更好 地健全预算标准体系，充分发挥支出标准在预算编制 和管理中的基础支撑作用。
一、项目支出预算标准建设的实践成果
在财政预算管理中推进标准化建设，是完善公共 财政体系的客观发展要求，是深化预算管理制度改革 的重要内容，对建设全面规范、公开透明的现代预算 制度将起到重要作用。 （一）以分类管理为切入点，夯实项目支出预算 标准基础 为进一步深化预算管理改革，规范和加强各部门 项目支出预算管理，提高资金使用效益，拱墅区财政局 2016年出台《拱墅区部门项目支出预算管理办法》，明 确项目支出预算管理原则。《办法》明确对项目支出进 行分类管理，涉及建筑物及基础设施购建、设备购置、 装修修缮、专项业务、信息系统购建、设备设施运行维 护、会议培训、大型活动、企事业单位补助、个人家庭 补助、城市管理、其他，共计十二个分类。根据各类项 目特点设置项目申报表，如设备购置类项目区分办公设 备购置、专用设备购置、交通工具购置、装备购置等具 体购置内容，加强与资产配置标准的衔接审核；专项业
务类项目结合商品和服务支出的款级科目设置明细支出 内容进行支出测算，明确将公务支出相关标准落实在项 目支出编列中。 同时，实行项目库管理。明确项目申报、项目审 核、项目核定与组织实施、项目清理与滚动管理、项 目结转结余资金管理的全过程管理要求。项目的申报 突出加大项目整合、编制滚动预算、常规项目不增 长、关注预算执行等要求，以提高部门申报项目的科 学性、合理性。预算项目审核包括对项目预算申报数 额合理性、绩效目标填报可行性、项目规模及开支标 准规范性、政府采购合规性等内容的审核，以完善项 目库建设、推进项目支出的标准化。 （二）以“钱随事走”为着力点，强化项目支出 预算标准应用 2017年，拱墅区财政局按照调研梳理、夯实基 础、积累经验、统一部署、全面推进的步骤，构建 “钱随事走”财政资金绩效管理机制。“钱随事走” 财政资金绩效管理机制是指财政资金的安排使用根据 部门承担的工作职责、工作量的大小和工作绩效来 定，也就是和部门工作清单相结合，财政安排资金更 讲究使用绩效和效益。 结合项目支出预算管理实际，从预算编制、执 行、绩效三个环节按照“钱随事走”的理念，形成规 范项目支出预算管理的“拱墅方案”。以既体现工作 内容又体现工作量的细致化工作清单，作为申报项目 支出预算的依据，精准做好“钱”“事”对应，做到时 间上吻合，内容上对应，围绕工作清单工作事项，按照 精细化、标准化、规范化的原则，申报相应的项目预 算。根据“钱随事走”管理机制，入库项目按照“先入 库后安排、入库后匹配工作、不匹配不安排”的原则实 行项目准入和退出机制。部门工作清单在项目库中进行 归集、对应，实现预算清单和工作清单的有机结合。按 照“先有部门预算、再有用款计划、后有资金支出”的 预算执行原则，严格预算单位用款计划和支付申请批复。结合工作清单工作内容同步编制、申报项目支出预 算绩效目标，做到方向明确、具体细化、合理可行，将 工作清单工作要求融入绩效目标。 （三）以支出范本为落脚点，推进项目支出预算 标准完善 2018年，在全面梳理全区44家部门预算单位当年 预算及2018—2020年三年滚动预算的基础上，根据项 目类别、支出内容、资金规模、审核标准等对项目分 类梳理，同时结合公务支出管理、政府采购和政府购 买服务管理、政府投资项目管理等要求，制定了项目 支出预算标准化范本，作为2019年“钱随事走”项目 预算编制的指南。 目前，该范本涉及建筑物及基础设施购建、设备 购置、装修修缮、专项业务、信息系统购建、设备设 施运行维护、会议培训、大型活动、企事业单位补 助、个人家庭补助共十大类项目，对37项开支范围 进行了规范，包括项目类别说明、开支范围、对应部 门预算支出经济分类、采用标准、上报审核材料等内 容。在标准设置过程中，既采用了定额标准、限额标 准、单位标准等定量的标准设置形式，也采用了流程 标准、执行规范、文件要求等定性的标准形式。通过 标准的设置与明确，提高项目支出编报过程中的针对 性和有效性，具体细化的项目支出预算标准提供预算 单位更为直接有效的参考，以进一步提升项目支出预 算编制的科学化、精细化水平。
二、项目支出预算标准建设存在的问题
新预算法提出对各部门各单位应当按预算支出标 准和要求编制预算草案要求后，国务院和财政部明确 要求加快推进项目支出定额标准体系建设，支出标准 体系建设已经成为预算制度改革的重点，但也是难 点。从拱墅区预算支出标准建设情况来看，主要存在 以下问题： （一）标准化建设顶层设计和理论指导有待加
强。财政部、浙江省财政厅在项目支出的原则和程序 方面出台了相应措施，但在项目支出标准体系的总体 框架、具体内容、具体分类方式等方面缺乏统一标 准，指引不够清晰，未形成较为普遍适用的形式。在 项目支出预算标准制定过程中，由于缺乏自上而下的 布局与指导，部分标准的制定统一性不足。如民生补 助类的项目支出预算标准，在区级工作推进过程中由 于地方财力、补助对象、考核要求等实际原因，预算 标准与省市级标准产生了差异，而区级标准受补助政 策覆盖范围的影响，在一定程度上存在局限性，在上 级指导不够清晰明确的情况下，自行制定预算标准能 力尚显不足。 （二）项目类型支出边界有待清晰。划清项目支 出与基本支出的内容边界，合理确定公用经费定额标 准，是完善预算管理、硬化预算约束的必要手段。在 项目支出预算标准建设工作推进中，由于专项业务支 出和公用支出的开支范围存在交叉，同时各单位公用 经费统筹的力度、范围因其机构、职能不同存在较大 差异，专项业务类支出内容处理难度较大。项目支出 边界不够清晰，同时体现在不同类型的项目支出之 间，单位在预算编列过程中对于项目类型划分的不清 晰，容易造成不同类型项目支出标准的混淆，不利于 硬化预算约束。 （三）项目支出预算标准内容有待充实。预算支 出标准建设近年来稳步推进，但现有支出标准主要结 合部门预算执行的实际情况，往往以具体事项为着力 点，针对集中存在问题的、亟待标准规范的支出内容 进行标准建设。因此，预算支出标准体系以单项或单 个的标准为主，没有形成完整体系。目前，项目支出 标准不断完善，但相较部门预算整体尚有较大空间， 尤其是一些支出内容个性较强、变化较大、参照不 足，如大型活动经费、委托业务费、劳务费等通过政 府购买服务的项目支出，由于各部门预算单位承担的 政府职能不同，专业领域不同，行业要求不同等，较 难以支出标准的形式固定下来，支出预算标准较难统一，导致支出标准内容不完整。 （四）预算支出标准信息支撑有待加强。在预算支 出标准建设过程中，信息数据建设的有效应用有助于标 准体系的推进和完善。目前财政预算管理的内部信息数 据建设仍存在相对分散的情况，各数据平台间信息的衔 接性不足，规范性有待统一。预算编制系统、预算执行 系统、资产管理系统、政府采购系统独立建设，数据较 难实现直接共享，增加了预算支出标准体系建设的信息 成本，无法为体系的规范统一提供有效支撑。
三、积极探索符合拱墅区实际的标准化建设与提升
为进一步做好项目支出预算标准体系建设，构建 科学、合理、规范的项目支出预算标准体系，结合标 准建设工作的经验成果，从拱墅区预算管理实际出 发，建议如下： （一）加强支出预算标准体系理论研究 为推进预算支出标准建设更上一个台阶，理论研 究不可或缺。加强预算支出标准体系的理论研究，要 从部门预算出发，考虑多行业、多学科、多环节的特 点，根据财政预算管理的总体要求，统筹协调，优化 结构，规范程序，从而更好地指导部门预算支出实践 工作。一方面，应加强基础研究，要明确如何将统 一、简化、协调等原则在预算支出标准建设实践中加 以应用，确立预算支出标准在现代财政预算制度中的 指导地位。另一方面，应加强体系研究，重点研究部 门预算支出标准体系的框架、内容、组织形式、实现 方式等，进一步强化项目支出标准体系的顶层设计。 （二）持续完善项目支出边界划分 在现有基本支出按实保障、项目支出分类管理的 基础上，注意基本支出中公用经费和项目支出中专项 业务类、会议培训类经费的区分，进一步做好具体预 算支出的分类管理，结合支出内容提高具体支出划分 的准确性和合理性。一要结合部门职能调整、机构改 革要求，根据实际调整不同预算单位项目支出预算标
准的适用范围。二要进一步划清公用经费支出与项目 支出的边界，规范支出的范围，结合政策要求、执行 实际、绩效管理等细化优化定额标准。三要根据单位 预算支出执行情况，特别针对专项业务类支出（商品 和服务支出下的款级科目）进行优化调整，规范支出 范围和标准。 （三）不断推进项目支出标准建设 按照构建全面规范、公开透明预算制度的改革要 求，在细化分类、划清边界的基础上，进一步规范项 目支出分类标准，明确项目分类支出开支范围。一要 加强支出标准理论对实践的指导，进一步明确项目支 出标准建设的方向、思路和原则，确定项目支出标准 总体构架、分类和内容，理清财政标准与部门标准的 关系。二要加快制定明细类别开支范围的定额标准， 通过人均标准、物均标准、限额标准、比例标准等形 式加强支出标准规范力度。三要加大管理性标准建设 力度，对部分支出内容作规范管理，如评审费或咨询 费的发放对象和发放标准等。四要对不具普遍性的支 出内容妥善处理，对部门特殊支出内容，应充分考虑 部门需要与财政可能，部分零星支出可采用管理规 范、审核要点等定性标准。 （四）加快推进预算支出标准规范应用 完善部门预算支出标准体系运行机制，推进预算 支出标准的规范应用，发挥其应有作用。一要结合部 门预算管理实际，加强预算支出标准的动态调整，提 高预算支出标准和部门预算执行的衔接性，避免支出 标准脱离实际、束之高阁的情况。二要健全预算支出 标准应用的约束激励机制，加强对部门预算编报过程 中支出标准应用的刚性要求，督促部门结合实际细化 预算支出明细内容。三要充分应用信息化技术手段， 加强信息数据平台间数据的共享性，提高预算支出标 准基础数据的准确性和及时性。
课题组组长：李亚鹏 课题组成员：杨秋煦（执笔）