淳安县财政局课题组

近年来，随着经济社会的不断发展，县级各行政事业单位国有资产总量也在不断上升。以我县为例：据统计截至2006年12月，全县各行政事业单位的国有资产总量达到了16.19亿元，其中固定资产总额达到了10.72亿元，占国有资产总量的66.2%。面对如此庞大的资产，如何加强资产管理，提高资产使用效率，确保资产的保值增值，成为一个迫切需要解决的问题。长期以来，由于多种原因，行政事业单位国有资产管理既没有摆上应有的位置，同时又存在诸多问题和突出矛盾，可见县级行政事业单位国有资产管理工作不容乐观。改革行政事业单位国有资产管理体制，是摆在我们面前的重要课题。笔者结合我县实际，拟对县级行政事业单位国有资产管理作一粗浅剖析及探索。
一、县级行政事业单位国有资产管理现状及存在的主要问题
行政事业单位国有资产是指由财政投入形成的、以提供服务为目的的、各行政事业单位占用的国有资产，如：房产、土地、实物资产等。目前，由于管理体制较为滞后，不论是宏观的制度建设，还是细节上的具体操作层面，行政事业单位国有资产管理都很不适应市场经济的总体要求。以我县为例，行政事业单位国有资产管理的现状是：资产管理观念淡薄，责任不落实，职责不清，监管乏力，形成各部门只有权力，没有责任、风险，资产配置不合理，资产使用效率低，资产帐务混乱，资产处置随意以及资产流失严重等诸多问题。具体表现在：
（一）资产管理观念淡薄，责任不落实。行政事业单位普遍存在“重钱轻物”、“重购轻管”的现象。由于长期以来国家对行政事业单位资产的投入都采取财政拨款、单位自行购置使用、以拨代支的管理方式，使得单位的领导只关心财政的投入，关心资产的增加，对争取经费补助、购置资产积极性高，而对购置后如何按照财会制度规定进行会计核算，如何有效使用，如何妥善保管重视不够，对资产的质量和安全状况过问不多，甚至有些单位资产失窃，既不按相关规定做资产帐务处理，也不追究相关人员的责任。
（二）资产配置不合理。由于资产的购建掌握在各单位手中，造成资产实际占用权、处置权等全部落在各个占用单位，闲置的资产由于缺乏调剂手段和调剂途径，要进行跨部门、跨单位的资产配置基本上不可能，从而造成各单位之间资产的占有严重失衡。如办公用房，有的单位多余，闲置或出租，有的单位则全部靠租借。同时由于各单位不平等地占有国有资产，并把它当成自己的“自留地”、创收的“小金库”，从而造成单位之间人员待遇差别过大，这不能不说是滋生腐败的原因之一。因此，一方面资产闲置、浪费，许多该处置的资产得不到及时处置；另一方面不断向财政要钱，投资兴建或购置资产，造成行政事业单位国有资产的低效使用，影响资产管理效能，影响行政事业单位的运转效率。
（三）使用效率低下。国有资产作为一种资产，也具有追求增值的内在要求，经营性国有资产更是如此。而事实上，我县国有资产低效使用的问题一直都很严重。一方面在资产购置上存在随意性乃至盲目性，盲目追求“高精尖”、“功能全”、“技术含量高”，提前更新，使大量尚能使用的设备处于闲置状态，如轿车、微机、笔记本电脑等，且不及时地对资产进行保养、检修、维修，致使许多资产无法继续使用或超常规、破坏性使用，造成设备快速老化、影响资产的使用效果和寿命。另一方面一些经费来源充足的单位，往往有数量不少的资产闲置而无人问津；有的单位搬迁入新办公楼后，老的办公楼闲置不用；还有车辆频繁更换而造成一些车辆处于闲置状态等。
（四）资产帐务混乱，资产处置随意。从2007年我县行政事业单位资产清查工作中发现，账实不符情况较为普遍，清查出的资产与帐面资产差距较大，帐实不符的情况在一些行政事业单位中尤为严重。有的单位整幢办公大楼已使用多年，但未入帐；有些单位对捐赠的资产和上级单位无偿下拨的资产不入帐，造成资产游离于财务监管之外；有些单位总帐与明细帐、帐薄和报表不符；有的只设总帐，没有明细帐，资产与帐本无法核对。由于财务人员业务水平的参差不齐，资产帐务处理不规范，有的单位资产购置通过往来款帐户核算，既不反映资产购置情况，也不作固定资产登记，造成支出与资产的严重不实。还有资产处置不规范，随意性大。有的单位资产调拨只是由调拨双方约定，不经过任何手续，资产随意转移，导致资产产权不清，责任不明；有的资产出售时不审批、不评估、不公开；有的单位资产报废报损不规范，该报废的资产不报废，不该报废的任意报废，报废后对资产的处理也没有明确的规定，由单位自行处理，卖高卖低没人管。
（五）“非转经”资产管理不规范。行政事业单位将非经营性资产投入到经营活动中去，转为经营性资产，并取得收益，在一定程度上减轻了财政负担，盘活了现存的资产。据统计，目前我县行政事业单位用于经营性的房产有6.5万平方米，年收入达一千多万元。但由于没有规范管理，在实际运作中存在着不少问题，多数房产没有经过审批，没有资产评估，没有备案，只是通过协议等方式进行出租，收入也不缴入专户，有的单位直接进入工会帐户，用于职工福利，造成国有资产的流失，同是也成为一块腐败的滋生地。
（六）职能部门监管乏力。目前，在全国各城市中，国有资产管理部门都把管理的重点放在国家投入各类企业的国有资产上，对行政事业单位国有资产管理关注不够，监管缺乏有效性的问题相当突出，由于缺乏统一集中管理的基础与手段，资产占用权和处置权实际上落在了行政事业单位。瞒报国有资产数额；乘改革改制之机，擅自作主，随意或低价处置国有资产；半卖半送或明售暗赠，私分和侵吞国有资产；致使我国行政事业单位资产流失、低效率运营的现象普遍存在。我县也同样存在这样的问题，查后缺少有效管理，下文不落实的情况较为普遍。实施有效的管理与监督，保证行政事业单位国有资产的安全与使用效率，已迫在眉睫。
二、县级行政事业单位国有资产管理存在问题的原因分析
行政事业单位国有资产管理中存在的问题带有普遍性，全国各地都不同程度地存在。造成这些问题的原因，既有认识上的误区，更有体制、管理上的原因。从总体上看，主要是行政事业单位国有资产的产权制度有缺陷。按照现代企业管理理论，一个完善到位的产权制度有三个前提：一是主体明确，二是交易规则完善，三是内部产权结构合理，内控制度完善。而现在的行政事业单位国有资产名义上是“国家所有，单位占用”，实际上变成了单位所有，政府和财政部门缺乏主导能力。另一方面是管理制度不完善，还没有形成一套完整的针对行政事业单位国有资产的管理体系。
（一） 没有确立正确统一的行政事业单位国有资产管理理念
主要表现为：一是缺乏效益意识。长期以来，人们一直认为行政事业单位国有资产是非经营性资产，是用于满足单位办公和开展工作的需要，是不可计算效益的资产。二是缺乏管理意识。认为有剩余房产和土地的单位毕竟是少数，能拿出来用于经营的资产也有限，没有多少收益可言，何况，在财政拨款不足的情况下，有点收益作弥补也是可以理解的，管不管无所谓。三是缺乏约束意识。认为行政事业单位房产、土地都是国有资产，不占白不占。四是缺乏责任意识。认为为单位购建资产超预算甚至无预算的欠款、借款，不违反财经纪律，造成的缺口也将由财政承担，“大锅饭”现象严重。
（二）没有建立有效的国有资产管理机制
1、产权制度不明、所有者错位是导致行政事业单位国有资产管理乏力的根本症结，必须解决的一个问题就是资产权属管理问题。现在由于“单位使用”就等于“单位所有”，多数行政事业单位都在追求最大化占有资产，希望财政多拨款，多置产，导致部分单位资产配置剩余，使用效率低的情况发生。如果产权还是归在各个单位名下，那么加强管理、减少浪费、控制腐败都将是难以奏效。
2、没有建立一个有效的使用管理制度。国有资产如果按性质分，可分为经营性国有资产与非经营性国有资产两大类。非经营性国有资产是行政事业单位占用，不投入到生产经营活动过程中的国有资产，它是不以赢利为目的，资金来源主要是由国家财政预算支出。我国对经营性国有资产管理历来十分重视，而对非经营性国有资产管理，仅仅是对管理工作作了一些规范，如建立了产权登记制度、统计制度、非转经评估处置办法等，且不少管理办法流于形式。非经营性国有资产即行政事业单位国有资产管理实际上是处于“盲区状态”。
3、具体使用管理活动中职责不清。固定资产是行政事业单位资产最基本的组成部分，长期以来“重购轻管”的现象较为严重。由于行政事业单位的固定资产不提折旧，绝大多数单位仅登记总账而不设明细账，有的单位即使设了明细帐，也是帐帐不符，帐物不符，外单位调入或接受捐赠的固定资产没有及时入账，调出或毁损报废的固定资产也没有及时销账，致使账实严重不符，许多固定资产贴面价值因历年没有核对调整而无法确定。各单位固定资产未相应建立使用管理台账或卡片，特别是一些单位的房产长期没有体现账面价值，资产的分布使用保管难以落实到相关责任人员。有些固定资产毁损报废后残值较高，也未按规定做好残值入账。财政部门在对各单位固定资产毁损报废的审批方面也没有统一规定的办理程序。
三、加强县级行政事业单位国有资产管理的思路、对策与建议
（一）广泛宣传，统一思想，提高认识。国有资产管理，不仅仅是财政(国资)部门的事情，还需要各部门、各单位的齐抓共管。建立和完善国有资产管理体系，牵涉面广，工作量大，各有关部门要站在讲政治、讲大局的高度，正确处理改革与发展的关系、局部与全局的关系，大力支持、积极配合、形成合力、整体部署、分步实施、扎实推进、讲求实效。只有这样，才能切实有效地堵塞国有资产管理漏洞，防止国有资产流失，确保国有资产保值增值。要通过各种形式，广泛宣传国有资产管理的法律法规和基本知识，提高认识，使强化国资管理工作的观念深入人心，为扎实有效地管理国有资产营造强烈的舆论氛围和良好的社会氛围。同时组织和开展相关人员的业务培训，提高业务水平。
（二）建章建制，规范运作，强化管理。
1、针对目前县级国有资产管理中存在的突出问题，县政府可根据实际情况，尽快制定一些具体的、可操作性强的配套规范性办法和细则，报经上级批准后付诸实施。从行政事业单位国有资产的配置、使用、处置、评估、统计报告及特殊资产管理等各个方面形成一套有效的行政事业单位国有资产管理体系，细化各个环节的管理，全面规范行政事业单位的国有资产管理工作。
2、建立县级行政事业单位国有资产管理信息化系统，在资产清查的基础上，建立行政事业单位国有资产管理信息系统。建立财政部门、主管部门、行政事业单位对资产的三级管理网络，通过构建统一数据库的方法，实时录入行政事业单位国有资产增减变动情况，借助现代信息技术手段，建立起财政部门与主管部门和行政事业单位之间的国有资产动态管理信息平台，以全面、及时掌握行政事业单位国有资产信息，实现对行政事业单位国有资产从入口、使用到出口等各个环节的动态管理，可以为县级国有资产管理提供基础数据和有效依据，为财政部门预算编制提供资产存量的数据，通过国有资产的使用效率分析，可以发现闲置资产的数量与分布状况，从而实现县级行政事业单位国有资产科学化、信息化和精细化管理，使财政对国有资产的管理水平上升到一个新的台阶。
（三）实行“明晰产权，财政统管，收益上缴”的管理模式。
1、所有权的集中化管理。改变目前这种财政资金拨付到单位后转化为实物资产，该项资产则为使用单位终极所有的现状，明确占用单位只具有事先与财政部门约定好用途的使用权，委托管理权，而不拥有所有权。所有权应集中于出资人——县政府，即各级行政事业单位固定资产的产权统一收归于本级人民政府名下。县政府可依托政府机关事务管理部门、财政部门负责对资产使用和财务的监管。从根本上消除旧体制下所有权执行主体多元化所带来的产权不清，权责不明的弊端。
2、使用权的动态化管理。由县政府牵头并指定财政部门依据各单位的实际需要情况与实际占用情况，制定调配方案，统一调剂余缺。在财政部门内，设立行政事业单位国有资产总台账、国有资产收益专户和受托管理、使用部门的分户账，记录实物资产总量、分布状况和收益情况，并利用行政事业单位国有资产信息化系统进行管理。
3、收支的预算化管理。第一，国有资产的闲置，也是一种浪费，财政部门应支持使用部门在完成职能的前提下，将闲置的资产通过“非转经”的途径创造国有资产收益，对“非转经”的国有资产必须经财政部门审批，统一授权中间层公司经营“非转经”国有资产，实行“阳光交易”，杜绝原来的“暗箱操作”。取得的收益统一缴入国有资产收益专户。为了鼓励占用单位的积极性，可以按一定比例给予占用单位用于职工的福利外，其他全部进入财政的预算盘子，为全县行政事业单位人员发放岗位津贴提供资金来源。第二，各单位在编报支出预算同时，填报占用资产使用权的再确认申报表，财政部门在核实支出项目的合理性的同时，查验各单位占用的各项用途的资产存量状况，并加以对照，从而发现某些资产占用量是过多或不足的确切数额。如果过多，不必分配给新的支出款，反而还要将其多余的资产进行重新调配，调剂给需要的单位，用以抵冲所需增加支出的财政资金，从而可以极大的提高国有资产配置效果，实现国有资产的优化组合，进而相应节省县政府的财力。
（四）摸清家底，明确职责，加大监管力度。
1、开展清产核资工作。在各种条件成熟时，对全县行政事业单位认真进行一次清产核资。对各项实物资产全面清查登记，对债权债务认真核实，在全面摸清“家底”的基础上，做到账账相符、账实相符、账卡相符。在资产清查时，要对所有账内外财产按名称、型号、存放地点与金额逐一登记造册；对债权债务要列明细账，做到有账就核，见物就点，不重不漏，不留死角。
2、落实国有资产管理责任。财政部门与各主管部门要明确职责、权责分明、分工合作，各自担负资产管理的应有责任。县政府与主管部门签订非经营性国有资产委托保全管理责任书、与国有资产运营机构(中间层公司)签订国有资产授权经营责任书，切实解决好职责不清、无人管理、无人负责、资产流失严重的问题。
3、规范资产处置行为。无论是什么单位，什么人，只要涉及处置国有资产，都必须报经县政府国有资产管理部门批准。并要经中介机构对资产进行评估鉴定，通过公开拍卖的形式，公开、公正地处置国有资产。且将处置资产的收益上缴国有资产收益专户，统一集中管理，用于资产的更新、重置和扩大再生产。
4、继续加强国有资产管理的基础性工作。财政部门要继续依法进行全县行政事业单位国有资产产权界定、产权登记、年度检查、搞好资产统计报告，资产评估管理，加强对国有资产产权变动行为的监督管理。
行政事业单位国有资产管理体制改革是一个政策性很强、涉及领域广的课题，财政部已于2006年5月30日公布了行政事业单位国有资产管理办法，标志着我国行政事业单位资产管理工作进入了一个崭新的阶段，对促进和保障各项事业发展，建立适应社会主义市场经济和公共财政要求的行政事业单位国有资产管理体制具有十分重要的意义。


(( 课题组组长：宋士中
成员：钱新树、张祖鑫
执笔：钱新树 )