桐庐县财政局课题组

“协建制”的概念没有在投资学系列教材、政府投资的规范性文件中出现过，课题研究者对它的提出是相对于非经营性政府投资项目实行“代建制”而言的。“协建制”就是针对目前县级政府性投资领域难以杜绝的“三超”现象，专业化项目管理公司（代建单位）市场发育极其不成熟，推行“代建制”模式尚待时日的背景下，抽调政府机关内有基建经验的人员或聘请中介机构的专业技术人员协同建设单位进行政府性投资项目建设，实行“投资、建设、管理、使用”相对分离的一种过渡性管理模式。本课题从探讨县级政府性投资项目为什么要实行“协建制”的原因入手，结合“协建制”在政府投资项目管理中的实践，研究“协建制”的平台建设及其在县级政府性投资项目管理中的作用发挥。
一、 县级政府性投资项目实行“协建制”的原因
1、“代建制”在县级区域内推行的先天不足增强了“协建制”建立的可能性。
自从2004年7月16日国务院发布了《关于投资体制改革的决定》，以及2004年11月16日建设部出台了规范性文件《建设工程项目管理试行办法》后，“代建制”的概念及其规范化的操作在政府性投资项目管理中不断被提出和试点，出现了上海、重庆和深圳三种试点模式，并不断地被加以经验总结和推广。浙江省也在2005年出台了《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》，市、县级政府也相继进行了有关“代建制”的规范性文件的制订及项目试点工作，但是“代建制”在县级区域内的推行却存在着先天的不足。首先，县域外的专业化项目管理公司无心介入代建项目。“代建制”推行的前提是拥有成熟的专业化项目管理公司市场，从理论上讲，这个市场是全国范围甚至是全世界范围内的，但是即使在经济全国排位前列的浙江财政收入在10亿元左右的县市仍然居多，这就决定了非经营性政府投资项目的建设规模和投资规模程度远远不能吸引县域外的专业化项目管理公司介入；其次，县域内的专业化项目管理公司很难全面承担代建项目。从课题组所在的县域内情况看，代建人分为二类：一类是管理咨询类公司，仅拥有造价咨询公司、会计师事务所、规划设计所等，而且这些中介机构的部分业务资质还属于挂靠省市级的相关中介机构；另一类是房地产开发公司、二级以下的施工总承包企业等。这些代建人仅具有某一方面甚至是建设过程中某一具体方面的专业水平，不具备项目全过程的管理经验，一旦项目代建失败，特别是中介机构缺乏基本的抗风险和违约赔偿能力；再次，建设单位和政府投资项目管理部门职能和角色的转变也难以在短时间内准确到位，“越位”和“缺位”的现象在一定时期和一定范围内势必存在，直接或间接地束缚代建单位的手脚，影响其积极性和主动性。因此，“协建制”作为“代建制”过渡管理模式，它的建立与施行给工程项目管理市场的培育和实现政府职能的转变提供了时间和空间。
2、目前县级政府性投资项目的管理现状突出了“协建制”建立的必要性。目前政府性投资项目管理中的一个突出问题就是由项目管理上的“三超”（超建设规模、超建设标准、超投资概算）引起投资上的“三超”（概算超估算、预算超概算、决算超预算），政绩腐败和经济腐败在投资领域屡禁不止，屡查不止。其存在的问题主要有：一是一些部门既拥有投融资的职能，又拥有政府性投资项目审批监管职能，同时还还拥有直接组织工程项目的建设实施职能的部门，存在着政企不分、责任不明、在建投资规模和年度投资规模与财力不配比、投资战线过长、监管不力、后评价制度不健全等问题； 二是大多数非营利性政府投资工程由临时组建的基建班子负责组织实施，部分单位缺乏建设所需的工程管理、技术人员，不具备与项目管理相关的专业技术、经验和水平，项目结束机构即行解散，造成了人、财、物和信息等社会资源的浪费；三是政府投资工程由建设单位自建自用，致使所有者(政府)和使用者的责任与利益分离，再加上条块考核、达标等种种因素的影响，相关的部门单位和投融资公司积极向政府申请，扩大在基建方面的投入，极易造成争项目、争资金、争土地，导致“钓鱼”工程和超规模、超标准、小而全、大而全建设项目等现象的产生，影响了土地、资金等资源的集约利用；四是政府投资工程各自组织建设，难以实施有效的实时监督，难以及时纠正建设过程中的违法违规问题。“协建制”的建立在一定程度上解决了工程管理人员缺乏的矛盾，在一定期间内使工程建设横向有比较、纵向有监督，有利于较好地控制投资规模和建设标准。
3、不完全的“协建制”实践取得的成效佐证了“协建制”建立的可行性。2004年，某军事化指挥中心立项建设，由于该单位缺乏工程技术管理人员和基建财务管理人员，县财政局基建科建议政府委派某单位常年从事基本建设现场管理的一位同志（公务员身份）直接参与该项目的建设管理工作。该同志与建设单位领导和确定的现场管理人员一起，从土地征用、方案设计开始，一直到2007年工程竣工决算止，全过程地参与工程的建设管理，在设计方案的优化、现场施工设计变更的把关、暂定价的确认、工程联系单签证等等方面做了大量的工作，提出很多合理化的意见和建议。该工程立项核定建设规模4300平方米，投资规模850万元，竣工决算的相关资料反映，工程投资完全控制在立项确定的投资之内。在该项目实施的同时，该同志还参与了某活动中心的基建项目管理工作，仅在外墙立面和多功能厅顶部的施工过程中提出的经设计单位认可的优化方案，就节约投资40多万元，该工程目前已交付使用，从送审的工程决算分析，该工程比立项确定的投资规模预计可节约近50万元。而在同期进行的未实行不完全的“协建制”而是由建设单位临时组建的基建班子负责组织实施的其他二个工程也已完工交付使用，但从送审的工程决算分析已明显地存在“三超”现象。实践证明，“协建制”在政府性投资项目管理中的建立是可行的、而且是卓有成效的。
二、在县级政府性投资项目管理中推行“协建制”的初步设想
不容置疑，在当前全省乃至全国上下大力推行“代建制”的背景下，提出一种介于现行政府投资项目管理体制和“代建制”之间的一种过渡性管理模式——“协建制”，必须回答如何解决机构问题，人员管理问题，职责问题，如何实现从“协建制”到“代建制”的平稳过渡问题。我县尝试的委派工程专业技术人员参与建设单位项目管理的不完全 “协建制”至所以成功，是建立在以下几个先决条件基础上的：一是县政府领导的大力支持；二是建设单位领导的积极配合及善于听取合理化的意见和建议；三是被选的委派人个人的政治素质和业务素质过硬。但在现行政府投资项目管理体制下，项目使用单位、承建单位与监理单位都是超投资、超标准的受益者，政府在整个项目实施过程中的监管实际上处于失控状态的环境下，三个先决条件如果没有制度的保障和约束，只要失去一个条件，这种不完全 “协建制”就起不到应有的作用。因此，必须为“协建制”创造一个开展工作的平台，并将此平台与今后推行的“代建制”实行无缝对接。
1、建立机构。在管理层面上，设立“协建制”工作领导小组，组长由县领导担任，成员由相关的部委办局领导担任，负责领导和协调“协建制”机构的工作开展。领导小组下设办公室，负责“协建制”机构日常工作的协调、管理和监督。为解决机构增设问题，有二种方案可供选择：一种是“协建制”工作领导小组办公室和为规范建设工程项目交易、经营性土地出让、国有资产产权交易、政府采购而建立的政府公共资源统一交易中心合署办公，其优点是可以整合资源和职能，外延扩大政府公共资源统一交易中心在建设工程项目交易中的作用发挥；另一种是“协建制”工作领导小组办公室和县国有资产管理委员会或国有资产经营公司合署办公，其优点是作为政府性负债统一融资平台的国有资产经营公司可以从资金的角度与发改局一起加强对政府性投资项目的决策管理。在操作层面上，在“协建制”工作领导小组办公室下根据非营利性政府投资工程项目类别分设几个科室，抽调政府机关内政治素质过硬，直接参与过政府投资项目建设，有丰富基建管理理论和实践经验的人员充实到各个科室中去，这些人员的组织和人事关系不变，但日常考核纳入“协建制”工作领导小组办公室，便于解决现阶段对“协建制”的人员管理和监督问题，也为今后“代建制”的建立在人事上解决一个可进可退的难题。同时在必要与可能的前提下，吸收中介机构参与项目建设的管理，既解决了“协建制”推行过程中人员不足的难题，又为今后“代建制”的推行培育了专业管理市场。
2、明确职责。《浙江省政府投资项目实施代建制暂行规定》对实行“代建制”项目的代建单位明确了从“工程前期征地、拆迁和建设条件的落实、协调”开始一直到“协助工程中间验收，编制工程决算，负责项目竣工及有关技术资料的整理汇编”等十个方面的权利和义务，鉴于“协建制”是一种介于现行政府投资项目管理体制和“代建制”之间的一种过渡性管理模式，这就决定了其所拥有的职责是 “代建制”中规定的使用单位和代建单位所拥有的权利和义务的结合体。具体应该包括：一是协助项目建议书的编制及办理立项、规划等报批手续；二是负责提出建设标准并对使用功能进行合理化审核；三是负责建设方案和可行性研究报告、初步设计、施工图设计的审查和优化；四是协助工程勘察设计、监理、施工和材料设备采购等招标工作；五是负责有关合同的洽谈、签订及合同履行的全过程管理；六是负责工程设计变更的审查和报批；七是负责组织工程决算的初步审核，协助工程决算向有关部门的审核报批。以上职责的提出强调了参与“协建制”的成员在涉及到项目建设中有关建设规模、建设标准和投资规模方面的确定和变更方面所拥有的绝对权利，而相对弱化了其在建设程序管理上的职责，以达到“协建制”成员与建设单位在项目建设管理中的独立与相对独立、统与分的有机结合。
3、强化管理。“协建制”机构的成立和工作的开展并不意味着政府各投资性项目管理的职能部门管理权力的全部让渡，而是起到对政府性投资项目建设单位基建管理力量的加强、监督力度的加大和管理过程的透明化程度增高的作用，因而必然会受到来自建设单位、施工单位等外来抵触，也会受到来自内在的业务素质和廉政意识的压力，强化管理成为实现“协建制”作用发挥的有效手段。其一，政府职能部门在项目管理过程中充分履行职责是“协建制”机构和工作人员有效开展工作的基础。在实际工作中，协建人在履行职责的过程中很难在现行的法律、法规和规章中确定其地位，它只不过是加强政府性投资项目管理的一种模式和手段，只有相关政府职能部门在投资项目管理、计划管理、建设管理和责任追究上充分履行职责，“协建制”机构和工作人员的工作才能得到项目使用单位、承建单位与监理单位等的认可与尊重，作用才能得以充分发挥；其二，政府要加强对“协建制”领导小组办公室的管理与考核，“协建制”领导小组办公室要加强对机构内部工作人员的管理与考核。考核的内容侧重于对协建项目计划完成情况的绩效考核、廉政纪律考核，以及业务技能的考核，对协建办内部不能很好履行职责的工作人员实行退回原单位制，对中介机构实行评优罚劣制和淘汰出局制。
总之，“协建制”作为现行政府投资项目管理体制和“代建制”之间的一种过渡性管理模式，在推进政府性投资项目管理“职业化、规范化、透明化、效益化”的道路上带来了新的突破，它是一种新型管理模式的探索和有益尝试，必将为“代建制”的最后确定积累经验和奠定坚实的基础。

课题组组长：俞 谷
成员：张根兴（执笔）、毕文浩、范敏、吴志明