文 / 齐 芳 蒋志强
【摘 要】财政部印发《行政事业单位内部控制规范》以来，行政事业单位内部控制建设已成为推进预算管理改革、创新行政监督模式的重要抓手。建设项目内部控制管理虽然备受关注，但理论界仍未形成一个较为完整的理论体系，实践中对如何结合建设单位自身情况开展内部控制也未形成可借鉴的成功经验。本次课题研究将尝试从实践出发，通过对具体案例的分析研究设计一个可以普遍适用的管理流程。通过本次研究，希望可以总结出政府投资建设项目内部控制的一般性规律，用以指导实践，使各级政府投资项目建设单位的内部控制建设更加科学和有效。
关键词:内部控制 政府投资 建设项目 项目管理
一、绪论
（一）选题背景
为全面贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想和习近平总书记关于深圳工作的重要讲话和指示批示精神，中共中央、国务院于2019年8月发布《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》。意见对深圳的战略定位、建设中国特色社会主义先行示范区的具体措施以及发展目标等进行了全面阐述，深圳市由此迎来了又一次快速高质发展的新机遇。基础设施建设是一个城市存在和发展的基础，也是一个城市现代化水平的标志。深圳市面对历史的机遇，必然经历一次跳跃式快速发展的时期，将对标世界一流城市，以政府投资为主开展较大范围的基础设施建设。质量、效率和成本，将是所有政府投资建设项目共同追求的目标。如何有效地对建设项目实施全面管控，确保实现建设中国特色社会主义先行示范区的目标，将是摆在所有建设项目相关单位面前的一个重大课题。
（二）研究意义及研究内容
内部控制是近年来比较热门的话题，但涉及到建设项目内部控制，更多被关注的是项目施工过程中进度、质量、安全等方面的风险防控。相关研究和实践虽然对建设项目管理水平提高起到了重大作用，但并未能使其产生质的飞跃，面对深圳建设中国特色社会主义先行示范区的历史使命仍显力不从心。本文将通过对政府投资建设项目内部控制管理的研究，在为项目建设单位理清工作思路的同时，为今后建设项目管理提供一个可借鉴、可参考的思路和方法。
本文以政府投资建设项目的完整生命周期为研究对象，以项目流程为切入点，对项目的关键节点进行识别，以绩效目标为导引对建设项目内部控制管理进行流程再造，试图解决以下三个问题：第一，针对建设项目“两头小中间大”的问题，理清项目生命周期中各环节之间的相互关系；第二，针对建设项目管理不同环节相互脱离的问题，以流程管理为主线，以绩效目标为指引，将立项决策、前期准备、项目实施和交付使用等环节有机结合；第三，针对目前建设项目管控手段有效性较低的问题，对内部控制管理流程进行改进和优化，并提出建设性的意见。本文共五章，每章主要内容如下。
第一章绪论。本章从选题背景出发，提出政府投资建设项目管理中存在的问题，明确了课题研究的目的，并在此基础上分析建设项目内部控制管理流程研究的意义。随后对研究内容进行了简要介绍，最后提出了主要研究方法。
第二章文献综述。本章对国内外相关理论研究的现状进行了系统分析，对核心概念、基本理论框架等进行了界定，并对国内外政府投资建设项目内部控制实践的经验进行了总结，为后续研究奠定了必要的理论基础。
第三章建设项目内部控制管理框架。本章从政府投资建设项目的自身特点出发，从内部控制的核心要素着手构建内部控制管理框架。框架对建设项目的流程进行了全面梳理，并对参与项目的各相关单位之间的关系进行了分析。
第四章建设项目内部控制管理流程。在对若干具有代表性的建设项目进行分析研究后，尝试设计出一个可以普遍适用的政府投资建设项目内部控制管理流程，重点在理清各环节之间的关系，识别项目管理过程中的关键行为，并以项目绩效为轴心实现流程再造。
第五章结论与展望。本章总结了研究成果，对研究中存在的不足进行了客观分析，并进一步提出未来的研究方向。
（三）主要研究方法
本文主要采用了文献分析法、案例分析法和归纳演绎法。文献分析法主要通过对现有文献的研究，界定核心观念、提出研究的基本假设并构建理论体系。案例分析法是针对具体的案例进行分析，一方面根据实际工作中的具体做法理顺建设项目管理的思路，另一方面针对案例中存在的问题明确研究方向。归纳演绎法主要是将各种理论观点和现行做法进行归纳总结，并在此基础上提出切实可行的解决方案，该方法在构建管理体系框架及设计管理流程时被大量使用，主要是对理论研究成果进行归纳，通过对比分析演绎出可行的建设项目内部控制管理模式。
二、文献综述
（一）相关基本概念的研究
1.建设项目
建设项目（construction project）又称工程项目、基本建设项目或建设工程项目。从语义上理解，建设是指建造或制造某构造物的过程或方法；项目指为达到某一目标，利用各种资源实施的一系列行为的总称。建设项目可以理解为利用各种资源建造或制造某构造物的过程。中华人民共和国住房和城乡建设部2013年发布的《工程造价术语标准》（GB/T50875-2013）将建设项目理解为按一个总体规划或设计进行建设的，由一个或若干个互有内在联系的单项工程组成的工程总和。2017年，中华人民共和国住房和城乡建设部和国家质量监督检验检疫总局联合发布《建设工程项目管理规范》（GB/T50326-2017），将建设项目描述为以完成依法立项的新建、扩建、改建工程为目的，进行的、有起止日期的、达到规定要求的一组相互关联的受控活动，包括策划、勘察、设计、采购、施工、试运行、竣工验收和考核评价等阶段。
本文将建设项目定义为：在特定条件制约下，为实现某目标而组织实施的构建或制造某一具备完整功能的构建物的全部行为的总和。本文中使用的“建设项目”一词除特别说明，均指政府投资的建设项目。
2.流程管理
流程（process）的汉语语义为水流的路程，与其同义词“过程”相比更加强调事物发展运行的延续性和连贯性。牛津字典中对“process”的解释为一系列事物遵循一定的规律，以系统性的方式发生或演变的过程。毛道维在《冲破层次结构的藩篱——企业组织和市场组织的变革》一文中认为，随着社会活动越来越复杂出现了分工，将一项工作分成若干步骤，由不同人来完成，从而出现了流程。汉默和尚比在《企业再造：商业革命宣言》一书中认为，流程是一个由若干活动构成的完整地系统，包括行为人、具体行为、各行为之间的关系以及行为方式四个要素。赵卫东、俞东慧在《流程管理》一书中指出，流程管理的目的是提高组织的运作效率和效益，主要手段是以流程为核心实施的系统化的方法。
根据上述定义并结合建设项目的特点，将本文中使用的“流程”一词定义为：建设项目各参与人为实现项目目标，按照一定规则依次实施的全部行为的总和。项目的不同阶段也可能由若干关联性较紧密的行为构成一个相对独立的流程，可称之为“阶段”。
3.内部控制
王光远在《中美政府内部控制发展回顾与评述》一文中，从政府内部控制作用的角度将其理解为制度、流程和机制的组合，作用是保证公共管理职责的有效履行。刘光忠在《政府部门内部控制构建与实施研究》一文中，从实施主体的角度提出，内部控制是施控主体为了保实现证控制目标，由决策机构、执行机构、监督机构共同实施的管理过程。齐芳在《政府内部控制概念辨析》一文中提出，政府内部控制是在一定内外部环境限制下，政府为维护公共利益而实施的以优化公共管理行为为目标的行政管理活动。
本文认为，内部控制是一种过程管理，是对流程的再造和优化，目的是以最低的成本、最高的效率实现目标。
（二）建设项目集中代建模式的相关研究
深圳是较早实行集中代建模式的城市，主要做法是成立事业性质的专门机构，代表各建设单位履行建设项目管理的职能，待建设项目完工后再移交给建设单位。虽然集中代建模式具有节约成本、项目管理专业化水平高、监督难度小等优势，但随着建设项目数量大幅增加，建设标准不断提高，集中代建模式下项目管理的问题也逐渐显现出来。刘曦、刘幸在《政府投资工程代建制模式下的委托代理分析》中指出，与社会机构相比，集中代建单位感受不到市场竞争的压力，对成本控制的积极性不高，风险主体责任不明确。方俊、饶涛在《政府投资工程委托代建主体博弈分析》一文中提出，在集中代建模式中，建设单位对项目的参与度不高，对代建单位的行为缺乏必要的控制。范道津在《公共管理视角下非经营性政府投资项目管理绩效研究——基于对代建制的分析》一文中认为，集中代建的绩效评价往往更加关注投入、工期和质量，对公平性的重视程度不足。谢颖在《政府投资人对委托代建工程项目的管理理论与方法研究》中认为，集中代建的主体在项目管理过程中主要还是依托以往的经验，不能将有效应用现代技术。
（三）建设项目绩效管理的相关研究
何晓晴在《工程项目成功合作及其管理指标体系的构建与研究》中认为，建设项目绩效评价要能够反映项目相关活动的实际情况。颜艳梅、李林、舒强兴在《基于平衡计分卡法的公共工程项目绩效评价指标设计》中通过对公共项目一般共性的研究，提出建设项目的绩效评价指标体系应能综合反映财务状况、流程优化、持续改进及业主满意等方面的内容。闫文周、徐静、吁元敏在《神经网络在工程项目管理绩效评价中的应用研究》中认为，采用线性分析的方法对建设项目进行绩效评价满足不了各评价指标间复杂关系的需要，应综合考虑工期、质量、成本、安全四个核心指标建立评价模型。陈勇强、张浩然在《精益建造理论在工程项目管理中的应用》一文中，对精益建造理论进行了系统分析后提出应从客户需求、设计水平、工程变更、标准管理及过程监控五个方面改善工程绩效。杨秋波、陈勇强在《DB与DBB交易方式下工程项目绩效比较研究》一文中通过对交易模式与项目绩效之间的关系进行研究，认为项目投入、工程进度、设计变更、工程质量和安全生产五个方面的因素对建设项目绩效的影响较大。
三、建设项目内部控制管理框架
（一）建设项目一般流程
根据基本建设程序，较常见的流程是将一个建设项目的完整生命周期分成四个阶段，即：前期立项、施工准备、项目实施和验收决算。建设项目一遍流程如图所示。
1.前期立项阶段
前期立项阶段始于项目建议书的编制，到项目资金纳入年度政府投资计划结束，包括编制项目建议书、编制可行性研究报告、开展初步设计、编制工程概算和制定年度投资计划五项主要内容。期间涉及的征地拆迁、管线迁改以及需办理的国土规划审批、环保许可等手续暂不做具体展开。前期立项阶段的主要参与者为建设单位、投资主管部门、勘察设计单位及其他协助提供技术服务的机构。建设单位主要负责组织招标投标工作，项目建议书、可行性研究报告及工程概算的编制工作；投资主管部门负责对项目建议书、可行性研究报告及工程概算进行审查和批复，并根据建设项目开工的需要下达年度投资计划；勘察设计单位主要负责完成建设项目的初步设计，交付建设单位确认后编制项目概算；他技术服务机构负责协助建设单位完成相关工作。
2.施工准备阶段
施工准备阶段从施工图设计开始，到获得开工许可为止，包括设计施工图、编制工程预算、组织招标投标、准备施工作业面、申报施工许可五项主要内容，由建设单位全面负责组织实施。施工图设计是该阶段最重要的一个环节，不但对工程预算产生直接影响，更是后续施工的主要依据。与初步设计不同之处在于，建设单位在施工图设计环节的参与度不高，能够确保建设单位在初步设计环节确认的建设需求被实现即可。施工单位及监理单位确定后，开始进行施工现场准备工作，包括组建项目部、招募建筑工人、场地三通一平、采购施工材料及设备等，待施工许可批准后立即进场开工。
3.项目实施阶段
项目实施阶段从建设项目开工开始，到工程竣工为止，建设单位全面负责工程建设实施的各项工作，包括对工程造价、施工进度、设计变更、现场签证的确认，对工程款支付申请的审核和办理，对工程资料的收集和保管，也包括对安全生产、工程质量、文明施工的监督，还包括与各参建单位的沟通协调等。
4.验收决算阶段
验收决算阶段从建设项目验收开始，到质保期满结束，包括竣工验收、交付使用、工程决算、财务决算、质保维修五个主要环节。竣工验收是该阶段最重要的环节，是建设单位对项目成果是否符合建设需求及工程质量标准进行确认和评价，是能否交付使用的前提，也是办理后续决算、入账手续的重要依据。如果竣工验收不合格，施工单位将按照要收结果进行返工甚至重建，因此，验收环节一般会要求监理单位、勘察及设计单位共同参与。
（二）内部控制管理体系
内部控制管理，是建设项目实施过程的关键工作（关键环节）进行识别，并采取必要的控制措施，以确保整个项目能够顺利推进，实现既定的目标。通过对光明区近五年实施的若干项目进行对比分析，识别出不同阶段的共10个关键工作，具体分析如下。
1.前期立项阶段的关键工作
前期立项阶段的最终工作成果是工程概算，对该结果产生实质影响的工作主要包括编制项目建议书和组织初步设计。
（1）编制项目建议书。本文认为，项目建议书本质上是对项目建设需求的概括性描述，是项目实施的根本，后续所有工作均应该以项目建议书为基础开展。但在实际工作中，建设单位对建设需求的描述并不理性，并不能客观、清晰地表达建设项目完成后希望呈现怎样的效果。通常情况下需要借助第三方专业机构的力量协助编制项目建议书，将建设单位对项目成果模糊、感性的描述转化成为清晰、理性的建设需求，使项目的各相关方能够准确理解建设单位的意图。所以，项目建议书编制工作的关键环节就是编制单位与建设单位反复确认项目建设需求。例如，光明区某学校建设项目，教育部门作为建设单位在最初仅能粗略地提出想要建一个九年一贯制的学校，大约容纳多少师生等，并不能很明确地描述希望学校建成后对区域义务教育阶段整体布局会产生什么样的影响，也无法准确说出建成的学校在文化、艺术、体育等哪些方面要突出教育特色。因此，项目建议书的编制单位需要帮助教育部门逐步把建设需求细化，最终完整清晰地体现在项目建议书中。
（2）组织初步设计。如果说项目建议书是对建设需求的书面呈现，初步设计就是对建设需求的直接转化。通过对比多个学校建设项目的初步设计方案，并在学校建成投入使用一段时间后对教师、学生进行走访，发现无论是建设单位还是设计单位，在进行初步设计时更多强调建筑物的美观，较少考虑实用性。仍以光明区某学校建设项目为例，教学管理要求初中部和小学部分开管理，学校管理者（项目成果使用单位）需要考虑两个学龄段的学生如何进出校园、操场、功能教室。此外，学校选址在一个地势高低起伏较大地块，连接各个教学楼的道路、走廊、阶梯要如何设计才能优先保证安全和便利。初步设计中，在两栋教学楼之间设计了一个连廊，由于两栋教学楼受到地势高度差异的影响较大，于是这个连廊被设计成类似阶梯看台的造型，并铺设了木质地板，目的是希望师生能坐在阶梯看台上观看文艺演出。但实际上，看台的前端并没有足够的空间设置舞台和幕布，而且整个看台处在一个半开放的环境，风吹日晒的情况比较严重，学校建成投入使用两年，从未按照初步设计的设想使用。可见，设计单位与建设单位在初步设计环节的沟通显得尤为重要，必须充分考虑项目成果的实用性。
2.施工准备阶段的关键工作
施工准备阶段对能否按时开工以及后续项目实施能否顺利进行将产生重大影响，其中比较关键的工作包括设计施工图、组织招标投标及申报施工许可。
（1）设计施工图。施工图是在初步设计基础上进行的更加详细的设计，使施工单位能够按照图纸组织建设。结合具体项目案例，我们发现施工图质量对项目建设成本会产生直接和间接两种影响。直接影响表现在工程预算上，选择不同的施工工艺和建设材料，最终得出的工程预算也会出现加大的差异。在我们研究的项目案例中，甚至会出现工程预算超出项目概算，不得不追加投资额的情况。间接影响则表现在项目实施过程中的设计变更。由于在施工图设计过程中未能充分考虑到施工过程中可能出现的无法按设计图施工的问题，在项目施工过程中不得不由设计单位对部分图纸进行修改。由于这些问题大多出现在已经完成一定工程量之后，不可避免地会对工程造价产生实质性影响。因此，如何提高施工图设计的质量将成为该阶段尤为重要的工作。
（2）组织招标投标。在完成施工图设计，确认了工程预算后将组织进行施工单位的招标活动。由于绝大部分建设项目都存在工期较紧的情况，在我们研究的项目案例中普遍存在提前组织招标的情况。其中，在获得概算批复后就组织招标的情况居多，但也有在批复了可行性研究报告后就开始组织招标的现象。提前招标带来的问题是非常严重的。首先，由于合同金额难以确定，会导致合同最终结算价与合同签订时的暂定价出现较大的差异，不但对工程招标投标活动的公平性产生不利的影响，也存在引发合同纠纷的风险。其次，在施工图设计尚未完成前组织招标投标，在尚未确定建设项目将采用怎样的施工工艺、将使用哪些专业设备的情况下，无法对中标企业的资质条件提出准确的要求，可能出现中标企业不具备施工能力（资质）的情况，最终导致合同无法履行。最后，施工单位中标后往往急于组织进场施工，难免会出现边勘察、边设计、边施工的情况，不但违反相关法律法规关于禁止“三边工程”的规定，对工程造价及质量也将产生极为不利的影响。因此，对启动工程招标投标活动的条件进行限定和审查是非常必要的。
（3）申报施工许可。由于建设项目往往会对社会及生态环境将产生较大影响，我国目前采用施工许可行政审批的模式，在未获得批准前禁止施工单位组织施工。在实践中，部分建设单位和施工单位为了赶工期，倾向于在相关手续尚未办理完毕的情况下就提前组织施工，导致项目实施了一部分又被主管部门叫停。因此，在开工前对施工许可的确认是非常重要的，建设单位必须及时办理施工许可手续，并要求施工单位严格按照批准的内容和范围组织施工。
3.项目实施阶段的关键工作
进入项目实施阶段后，施工单位成为项目建设活动的核心，建设单位应主要抓牢工程确认、工程款支付和安全质量监督三项工作。
（1）工程确认。在我们研究的项目中，很多项目的建设单位认为工程确认是监理单位的职责，没有对此提起足够的重视，基本上看到监理单位签字盖章后就跟着签字盖章。我们当然相信监理单位能够认真负责地履行工程监理的职责，但从内部控制管理的角度来看，建设单位的确认并不是没有任何意义和价值的。工程确认，是对工程实施过程中阶段性成果的确认，最终的项目成果正是由这一个个阶段性成果汇集而成的。确认的重要作用是发现实施过程中的问题并予以纠正，是一项及时止损的重要措施。因此，建设单位严格按照工程确认的程序执行，对建设目标顺利达成的意义重大。
（2）工程款支付。工程款支付是建设单位在项目实施阶段最主要的一项工作。从表面上看，支付工程款并不是一件很复杂的事，在确认工程量后，按照合同约定的规则付款就行了。但在实际工作中，支付工程款并没有这么简单。一方面，政府投资项目的工程款采用计划安排的模式，即：在编制年度部门预算时，建设单位要先对未来一年可能完成的工程量进行预估，再测算资金需求，最后申报给投资主管部门。而投资主管部门往往并不是严格按照建设单位申报的资金需求安排投资计划，会结合预算年度的固投任务及建设资金筹集情况进行调整，这就可能出现资金计划与项目实施计划不一致的情况。另一方面，无论是建设单位还是施工单位，都倾向于不断加快推进项目进度，可能进一步拉大工程进度与可支付资金的差距。在工程建设领域，工程款不能及时支付的情况还是比较普遍的，除了会带来合同纠纷的风险，由施工单位垫付大量建设资金带来的社会问题也是非常严重的，例如拖欠农民工工资、中小建筑企业因资金链断裂导致企业倒闭等。因此，充分筹措资金、合理安排进度、及时支付款项将成为工程款支付的主要内容，也是项目实施阶段最关键的工作。
（3）安全质量监督。有些建设单位认为安全质量是施工单位的事，所以在项目实施过程中会催进度，会跟付款，但从不过问安全生产和工程质量的事情。内部控制的目的是确保建设项目能够顺利完成并取得预期的成果，因此，任何可能影响这一目的达成的因素都要纳入关注的范围。出现安全生产事故或者由于工程质量不合格返工，都会对项目工期及最终成果产生极为不利的影响。因此，建设单位在督促施工单位做好安全生产工作并保证工程质量的同时，组织定期及不定期的现场巡视和检查是非常必要的。
4.验收决算阶段的关键工作
进入验收决算阶段后，项目的成果已经呈现出来。在前面三个阶段的工作都严格执行的情况下，我们认为该阶段应重点关注工程验收和财务决算两个工作。
（1）工程验收。验收，是对全部项目成果的确认，是对目标是否实现的校验，也是对建设项目最后一次纠偏和校正的机会。验收的结论是随后进行结（决）算的基础，也是支付项目勘察、设计、施工、监理等合同尾款的重要依据。因此，建设单位在组织验收时，应将关注点放在“验”，只有通过了“验”才能“收”。在验收工作中，需要反复强调的是，“收”不是目的，确保收到的项目成果符合要求才是关键。有很多建设单位以不懂工程为由将验收工作流于形式，甚至不参与验收。验收也并不是建设单位自己的事情，是由建设项目的所有参与单位共同实施的一项工作。项目通过验收后，建设单位应对验收结果时予以确认，未通过验收的要找准问题，提出整改方案并予以改正。
（2）财务决算。我们把财务决算作为关键工作，而不是竣工决算，并不是因为竣工决算不重要，而是考虑到目前其管理模式相对成熟和完善。在纳入研究范围的项目中，未发现竣工决算出现较大问题，唯一需要注意的是组织竣工决算的及时性。但在财务决算工作中发现的问题却比较多，造成的后果也比较严重。第一，决而不决。很多项目在完成竣工决算后未及时进行财务决算，待摊成本（费用）未及时进行归集，导致无法准确核算项目建设成本。第二，决而不全。也有一部分项目在做财务决算时资料不完整，数据不准确，虚增或少列建设成本（费用），导致在项目后评价工作中无法对项目的经济性进行准确评价。第三，决而不确。有部分项目在完成财务决算后未能及时登记确认产权，会计账簿的“在建工程”账面数较高，导致会计信息失真。因此，加强财务决算内部控制管理具有极高的现实紧迫性。
四、建设项目内部控制管理流程
本文认为，建设项目内部控制管理流程的设计应包括两方面内容：一是工作次序的设计，要表达的是做什么、谁来做以及先做什么后做什么。二是记录文件的设计，可分解为什么时候记录、谁来记录、记录什么以及怎么记录。建设项目内部控制管理框架如表所示。
（一）前期立项阶段
1.项目建议书
建设单位提出项目建设需求，委托代编单位对建设需求进行细化，形成的项目建议书初稿返回建设单位确认修改，《项目建议书》定稿后报送投资主管部门审批。该环节形成的记录文件包括建设单位编制的《建设需求书》、代编单位起草的《项目建议书（初稿）》、建设单位与代编单位共同签署确认的《项目建议书修改意见表》及代编单位制作并经建设单位最终确认的《项目建议书》。
2.相关部门审批
主要包括投资主管部门出具的《项目立项批复》、规划部门出具的《项目选址意见》、环保部门出具《项目环评批复》、国土资源主管部门出具的《项目用地预审意见》、地震安全主管部门出具的《地震安全评审意见》等。
3.可行性研究报告
根据相关部门的审批结果，建设单位委托代编单位编写《可行性研究报告》，如出现对建设需求进行修改和调整的情况，代编单位应将修改内容反馈建设单位征求意见，《可行性研究报告》定稿后报送投资主管部门审批。该环节形成的记录文件包括代编单位起草的《可行性研究报告（初稿）》、建设单位与代编单位共同签署确认的《可行性研究报告修改意见表》、代编单位制作并经建设单位最终确认的《可行性研究报告》。
4.相关部门审批
主要包括投资主管部门出具的《可行性研究报告批复》、规划部门出具的《建设用地规划许可证》和《设计方案审查意见》、国土资源部门出具的《土地使用证》等。
5.初步设计
建设单位根据有关部门出具的审批意见，委托设计单位进行初步设计（本文使用的“设计”包括必要的勘察等工作，下同），初步设计图经建设单位审核、修改、确认后送建设主管部门、投资主管部门审批。该环节形成的记录文件包括设计单位完成的《初步设计（初稿）》、建设单位与设计单位共同签署确认的《初步设计修改意见表》、设计单位完成并经建设单位最终确认的《初步设计》。
6.相关部门审批
主要包括建设主管部门及投资主管部门出具的《初步设计审查意见》。
7.项目概算
建设单位在获得建设主管部门及投资主管部门出具的《初步设计审批意见》后，委托代编单位编制项目概算，并提交投资主管部门审批。记录文件包括代编单位编制的《项目概算申报书（初稿）》、建设单位与代编单位共同签署确认的《项目概算申报书修改意见表》、代编单位编制完成并经建设单位最终确认的《项目概算申报书》。
8.相关部门审批
主要包括投资部门出具的《项目概算批复》。
至此，前期立项阶段的全部工作完成，建设单位根据项目需要及投资主管部门要求准备进入施工准备阶段。
（二）施工准备阶段
1.施工图设计
建设单位委托设计单位根据批复的初步设计开始进行施工图设计，在设计过程中，建设单位应全程参与跟功能实现相关的设计工作，并对设计结果进行确认。施工图设计完成后报送建设主管部门、投资主管部门审查。记录文件包括设计单位完成的《施工设计图（初稿）》、建设单位与设计单位共同签署确认的《施工设计图修改意见表》、设计单位完成并经建设单位最终确认的《施工设计图》
2.相关部门审批
主要包括建设主管部门、投资主管部门出具的《施工图审查意见》、规划部门出具的《建设工程规划许可证》、安监、消防、气象、地震等主管部门出具的《审查意见》。
3.工程预算
施工图审查通过后，代编单位根据施工图编制工程预算，建设单位审核确认后报送投资主管部门审批。记录文件包括代编单位起草的《工程预算申报书（初稿）》，建设部门、代编单位共同签署的《工程预算申报书修改意见表》，建设单位确认的《工程预算申报书》。
4.相关部门审批
主要为投资主管部门出具的《工程预算批复》。
5.工程招标
建设单位根据批复的施工图及工程预算开展工程招标文件编制工作，送工程招标机构组织招标投标活动，根据中标通知书与中标的施工单位签订施工合同。记录文件包括招投标文件（如委托代理机构编制招标文件，还应包括招标代理合同及招标文件审查记录）、中标通知书、施工合同（含内部合同审查文件）等。
6.施工现场准备
施工单位组织工作人员开展施工前的准备工作，包括施工图交底及会审、项目部组建、施工现场三通一平等。记录文件包括施工图交底及会审记录，项目部组织架构、施工方案及管理制度，施工现场三通一平报告（含工程确认单）等。
7.相关部门审批
主要为建设主管部门出具的《施工许可证》。
（三）项目实施阶段
开工条件全部具备后，建设单位（或委托代建单位）组织各参建单位全面开展项目建设工作，对工程进度、工程造价及工程变更进行确认，对工程质量、作业安全及文明施工进行监督，根据工程进度办理工程款支付手续等。记录文件包括经各相关单位出具审核意见并最终经建设单位确认的工程进度、工程造价及工程变更报告或报表（按规定须报投资主管部门审批或备案的，应有投资主管部门的审批或备案意见）、施工现场检查（巡查）记录表或报告、工程款支付的审批表单及银行付款记录等。由于目前政府投资项目支付工程款均采用国库集中支付的方式，建设单位主要负责对参建单位的付款申请进行审核并向财政部门申请办理付手续。
（四）验收决算阶段
1.竣工验收
项目完工后，建设单位组织投资、建设、规划、安监、消防、环保等相关主管部门对项目成果进行验收。记录文件主要为验收报告，应包含各相关主管部门签署的验收意见。验收结论一般可分为通过验收、整改后通过验收、部分通过验收和未通过验收四种情况。整改后通过验收的，应在验收报告中明确列示须整改的内容和整改期限，施工单位整改后应提交整改报告，经相关主管部门审查合格的整改报告与验收报告一并作为项目通过验收的依据。部分通过验收的，应在验收报告中明确列示未通过验收的内容，并明确对该部分内容重新组织验收的时间和方式。施工单位对未通过验收的部分按要求进行返工或重建，建设单位对该部分组织验收通过后，应针对该部分重新出具验收报告，并与原验收报告一并作为项目通过验收的依据。未通过验收的，施工单位应按要求进行返工或重建，建设单位重新组织全面验收，验收通过后重新出具验收报告，原验收报告仅作为过程记录存档，不作为项目通过验收的依据。
2.工程结算及竣工决算
在建设项目通过验收并交付后，建设单位委托评审单位对工程进行决算。工程结算主要指对施工合同的履行情况及实际应付款项进行确认；竣工决算主要是对建设项目所有参建单位的合同进行结算并汇总，以确认整个项目的总投资额（直接建设成本）。各地对工程结算和竣工决算管理的要求不同，有些地区会要求部分或全部项目报审计部门进行结（决）算审计。2019年全国范围的行政机关职能调整后，大部分地区已将该项职能调整为由财政部门负责决算审核。记录文件主要为评审单位独立出具的《工程结算报告》及《竣工决算报告》，合同甲方（建设单位）及乙方（其他参建单位）的确认意见，审计部门出具的《工程结算审计报告》《竣工决算审计报告》或财政部门出具的《工程结算审核报告》《竣工决算审核报告》。
3.财务决算及产权登记
在竣工决算完成后，建设单位要组织编写工程财务决算报告，报财政部门审批后办理固定资产产权登记，涉及不动产应先报建设主管部门办理不动产产权登记手续。记录文件主要包括建设单位编制的《财务决算报告》、财政部门出具的《财务决算批复》、资产主管部门出具的产权登记文件。
4.项目后评价
近年来，随着全面实施预算绩效管理工作的推进，投资主管部门会要求对部分或全部建设项目进行项目后评价，主要关注项目管理的规范性、项目建设的经济性以及项目成果在使用过程中产生经济效益、社会效益和生态效益等。由于建设项目形成的资产使用年限一般较长，且具有较大的社会影响，项目后评价工作一般在资产交付使用后二到三年后才组织实施。也有一些特殊项目，例如水利工程等，会在项目交付使用后立即开始后评价，但持续的时间可能长达数年。记录文件主要有《评价指标》、《评价报告》及佐证材料、《评价结果应用情况报告》等。
五、结论与展望
（一）结论
本文从实际工作出发，立足政府投资的建设项目存在的问题，从建设单位内部控制管理的视角对光明区现有建设项目的管理情况进行了审视，对建设项目管理的一般流程重新梳理，并根据建设项目的特点搭建了专门的内部控制管理体系。由于本文的研究基础是具体的建设项目，为实现研究成果直接应用于实践的目的，本文在内部控制管理体系研究成果基础上重新设计了建设项目内部控制管理流程。
本文主要的创新点包括：第一，在对具体项目案例进行对比分析研究的基础上，准确识别了建设项目存在的问题并进行了深入的分析，找出产生问题的原因及内部控制的关键点。第二，将“优化流程，实现目标”作为建设项目内部控制管理研究的指导思想，调整了风险识别的角度，把管理行为研究延展扩大为管理过程研究。第三，在设计建设项目内部控制管理流程时，除明确了各个环节工作次序外，将记录文件作为内部控制管理的重要内容并进行了较为详细的阐述，使研究成果具有更强的可操作性。
（二）不足与展望
在本课题的研究过程中，课题组在明显感觉到自身知识面较狭窄、理论水平不足的同时，也意识到现有的研究过于粗糙。受到课题组成员能力水平以及时间精力等各方面因素的限制，未能开展更加细致深入的研究。在后续的研究中，将把研究范围再缩小，研究对象再细化，同时要吸纳其他学科领域（尤其是工程建设领域）的研究人员共同开展研究，充分发挥一线工作人员的优势，促进理论向实践转化。
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...等18篇文献。
（作者单位：深圳市光明区建筑工务署、深圳市光明区财政局）
