《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，各地纷纷按照3—5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系的目标推进各项工作。在“三全”的框架体系之内，各地不断尝试创新突破，有的实施基于成本核算的预算绩效管理，有的开展下级政府财政运行综合绩效评价试点，有的开展绩效标准建设，应该说都具有各自的亮点和特色。当然，各地也都面临一些问题和挑战，并总结了一些经验和教训。目前，各地的预算绩效管理工作，既处在阶段收官的成果验收期，也处在再度出发的未来展望期。值此全面实施预算绩效管理的关键时刻，基于对历史的总结和未来的期待，我们有针对性地总结出五个亟待进一步深化破解的难题，并对应地提出了一系列看法，以期把握未来预算绩效管理工作的主要方向。构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，是全面实施预算绩效管理的主要目标。随着各项工作的不断深入，预算绩效管理改革也进入了“深水区”，管理对象进一步拓展，延伸到政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险基金预算以及一般公共预算中的政府采购项目、政府购买服务项目、政府和社会资本合作（PPP）项目、政府债务项目、政府投资基金等。从管理对象特点来看，与以往纳入绩效管理的对象相比，主要有四个特点：一是管理目标更综合、更立体，例如，上述对象可能与国家关于政府职能转变、理顺政府间财政关系、国有资本保值增值等目标相关联，也会涉及具体某个管理环节的特定要求。二是对财政收入绩效管理提出了明确要求，其他“三本预算”均可能涉及预算收入的绩效管理内容。三是财政管理与其他行业管理特征交织，例如，基金、债务等项目还需要结合金融及资金运行风险的相关管理要求。四是管理对象的层次更高，例如一级政府的财政运行情况、某个社会保险基金整体运行情况等。在全面实施预算绩效管理之前，大多数财政部门不将这些对象纳入管理范围。
但是，“三全”的管理要求，使得对这类对象的管理需求与日俱增，相关的研究和试点也在陆续展开中。如何有效地将管理范围拓展到这些对象、推动全面实施预算绩效管理工作持续深入，已经成为摆在各级财政部门乃至各级党委政府面前的重大课题。因此，要实现全面实施预算绩效管理的持续深入，有待于进一步明确目标、把握特征、完善路径。明确目标，就是要基于全方位的视角，将目标定位于建立管理对象的目标体系、内容体系、方法体系和标准体系；把握特征，就是要按照全覆盖的要求，在管理过程中充分体现不同对象的不同特征；完善路径，就是要提炼全过程的经验，搭建形成覆盖事前评估、目标管理、运行监控、绩效评价、结果应用等环节的闭环系统。实现预算与绩效管理一体化是全面实施预算绩效管理的根本目标，集中体现了绩效为预算管理服务，通过绩效管理提升预算管理水平，进而推进预算管理科学化的基本方向。绩效标准体系是全面实施预算绩效管理的基础，也是预算和绩效管理一体化的核心，包括目标标准、支出标准和评价标准三项内容。其中，目标标准是支出标准的依据，支出标准是目标标准的约束条件，评价标准是目标标准和支出标准的调节机制。“十三五”期间，我国通过推进全面实施预算绩效管理，在完善绩效管理流程、加大绩效管理覆盖范围、强化预算和绩效管理衔接等方面取得了较大进展。但是，在绩效管理的深度上，由于绩效目标标准和支出标准缺乏衔接，绩效管理和预算管理的一体化仅停留在流程和形式上，绩效和预算“两张皮”、预算编制和执行“两张皮”等问题仍然没有解决。只有健全绩效标准体系，以绩效标准作为支出标准的依据，才能进一步发挥绩效标准在预算和绩效管理中的基础支撑作用，从而实现预算和绩效管理全过程的实质性一体化融合。
健全预算绩效标准体系，应以绩效指标建设为基础，包含三方面内容：一是以目标标准与基本公共服务标准、支出标准衔接匹配为原则，建立以规划政策和部门职责为先导，以质量和效益为核心的目标标准。二是要在保障财政资源统筹的基础上，坚持先有目标再有预算，分析实现目标标准的科学合理支出水平，建设财政支出标准。三是要健全各类绩效评价方法、规则、模型和管理标准等，研判支出安排和目标标准的匹配性，以评价标准的建立促进目标标准和支出标准的动态调整。目标标准、支出标准和评价标准等三项构成了绩效标准的完整体系，需要整体设计和全面推进。绩效标准体系建设的水平和质量，也反映了预算绩效管理的水平，也是实质性通过预算绩效推进预算管理科学化的关键。这也是党的十九大对预算管理改革的要求。在全面实施预算绩效管理的整体背景下，通过若干年的工作实践，预算绩效管理工作已不再是财政部门的“独角戏”，相关要求已经转化为不少行业领域主管部门的自身诉求。一是预算绩效管理正在成为行业主管部门开展内部管理的重要工具，通过将业务和财务相互融合，厘清主管部门和单位之间、机构内部不同处室之间的权责利关系，将绩效管理作为预算部门开展内部管理的新手段、新方法。二是预算绩效管理有助于明确政府开展行业监管和补贴的标准，建立以绩效数据为支撑的行业监管体系，确立行业监管的绩效标杆。三是预算绩效管理可以实现行业管理的进一步科学化、精细化，树立绩效标杆，解决部门预算资源配置效率最大化的问题。
这种转变的产生，来自行业领域主管部门不同的管理诉求。一是行业领域主管部门是预算绩效管理的责任主体，更多的部门预算自主管理权限体现为对行业领域特征的关注。二是与财政部门更关注资金相比，行业领域主管部门更关注预算绩效管理与部门运转、项目管理、业务开展、部门履职等方面的联系。三是由于存在业务方面相关的考核评估，行业领域主管部门对预算绩效管理与各种形式的督导、考核、评估、评价能否相互融合较为关注。因此，在后续搭建行业领域绩效管理体系的过程中，主要应做到三点：一是立足绩效，建立覆盖部门内部所有绩效管理需求的管理体系，覆盖管理的多个层次，实现多类绩效管理需求的统合。二是聚焦财务，抓住资金管理主线，以绩效视角改变传统记账式财务向管理会计转型，以融合创新支撑财务治理能力现代化。三是专精业务，涵盖运转、人事、资产等各个方面的管理内容，以数据驱动行业领域智能管理、智能决策。因此，预算绩效管理对于部门单位的最大价值是通过优化资源配置，提升部门决策和管理水平。基层政府是我国政府治理的基础，承担着多数公共服务的主体责任，既向普通民众直接提供教育、卫生、公共安全、住房、文化等基本公共服务，也通过国有企业间接提供供水、供热、公交、环卫等公用事业服务。在履行上述政府职能的过程中，基层政府始终面临着财权事权不匹配、经济基础薄弱、人力资源紧张、管理手段匮乏、预算标准缺失等诸多问题。不同于其他更高层级政府的管理现状，对于基层政府而言，如何紧紧抓住全面实施预算绩效管理的改革契机，充分发挥绩效“指挥棒”的作用，厘清县乡两级政府的财政事权和支出责任，最大限度简化管理流程和降低管理难度，将预算绩效与基层财政资源的整合及配置决策联系起来，既是最为迫切的需求，也是亟待解决的难点。
相对于其他层级政府将项目和政策作为主要绩效管理对象的通行做法，基层政府应立足于自身财政资源的整体配置规划，缩短绩效管理行为与财政资源投入决策之间的半径，按照基层政府财力与事权相匹配的原则，通盘考虑如何有效率、均等化、可持续地回应普通民众希望获得公共服务的基本诉求。为此，对于基层政府而言：一是推进基本公共服务绩效分析及标准建设，以绩效标准为引领，全面盘活县乡两级财政资源，破解当前有限资源和高质量发展目标之间的矛盾难题。二是加快公用事业国有企业财政补贴标准制定及机制建设，合理划分政府与市场的边界，提升公用事业的服务供给效率。三是推进一级政府财政运行综合绩效决策分析，提供县级和乡镇经济社会发展状况的衡量工具，及时发现影响高质量发展的重大风险因素。当前，大数据应用日益成为“数字政府”转型的重要基础和新的驱动力，推动政府数据开放共享，促进社会事业数据融合和资源整合，开展数据应用，将极大地提升政府履职能力。财政和预算部门作为绩效管理的责任主体，既有条件也有必要依托这一抓手，加快推进绩效大数据应用，充分整合和挖掘数据资源，促进政务信息化由传统流程化管理向数据资源价值发挥、支持科学决策的重大转变。预算绩效管理作为贯穿预算编制、执行、监督和决算全过程的管理活动，对大数据的分析应用不应局限于财政自身数据，也需要将各个预算部门和单位的业务数据纳入进去，同时还需要整合政务数据之外的外部数据。
整合内外数据，开展预算绩效管理大数据分析应用，就需要进一步完善具体的应用路径。一是建立应用机制，加快推动形成以党委领导、政府统筹、政务信息化主管部门协调、行业需求部门主导参与、相关部门单位积极配合的工作格局，深度挖掘行业领域预算绩效管理的需求，通过多种方式支持与专业企业开展合作，理顺大数据建设过程中的权责关系，建立预算绩效大数据的统一标准规范。二是明确应用场景，使相关场景完全贴合预算管理实践，面向实践工作中面临的难点问题，让大数据分析应用在预算编制、执行、监督和决算的全流程中充当监管工具、衡量工具、模拟工具。三是设计应用功能，按照应用场景的基本定位，提供全景现状、问题诊断、仿真模拟等分析功能，有效满足财政部门和预算部门掌握预算绩效全景现状、识别资源配置主要风险、了解不同配置策略下预算绩效变化趋势等管理诉求。作者：刘国永 上海财经大学公共绩效研究院、熊 羽 上海闻政管理咨询有限公司
