政总收入约1/4被用于公务员消费。

　　据有关方面统计：1978年至2007年近30年的时间，我国财政收入从1132亿元增长到40000亿元，增幅约38倍，而同期行政管理费则从50亿元上升至9000亿元，远远高于发达国家水平。这种状况对我国经济发展与构建社会主义和谐社会造成消极影响，必须采取有效措施加以遏制。

　　内部控制制度是现代管理理论的重要组成部分，是在实践中逐步产生、发展和完善起来的。它是一种强调以预防为主的制度，目的在于通过建立完善的制度和程序防止错误和舞弊的发生，来提高管理的效果及效率。行政单位内部控制是政府部门管理制度的组成部分，是指行政单位为履行职能、实现总体目标而建立的保障系统，它由内部控制环境、风险评估、内部控制活动、信息及其沟通和内部控制监督等要素组成，并体现为与行政、管理、财务和会计系统融为一体的组织管理结构、政策、程序和措施等，是行政单位为履行职能、实现总体目标而应对风险的自我约束和规范的过程。但是，现阶段在行政事业内部控制方面，存在着不少漏洞，内部控制制度本身也不是很完善。笔者试图通过分析内部控制中出现的漏洞与问题，探讨加强与完善行政事业单位内部控制的对策措施。

　　一、现阶段我国行政事业单位内部控制存在的问题（一）内部控制意识不强首先是许多行政事业单位领导缺乏对内部控制知识的基本了解，对建立健全单位内部控制的重要性和现实意义的认识不够，抱着有没有无所谓的态度。

　　比如，有的单位负责人简单地将财政的部门预算控制等同于内部控制，认为有了部门预算就无所谓内部控制体系了。在实际工作中，更有许多单位的负责人仅仅把财会部门当成“钱袋子”，多数单位的会计人员仅仅扮演“付款员”的角色，无权参与单位的重要决策乃至业务管理活动，对单位重要决策的过程和结果均不了解。

　　（二）内部控制制度不健全我国现在很多行政事业单位内部控制制度并不全面，没有覆盖到单位的所有人员和多个业务环节。个别规模较小的单位，会计、出纳、资产管理等不相容职务均由一人担任，内部审计制度则根本没有，这也就导致一些单位的出纳贪污了巨额款项而长期未被发现的事件屡见报端。特别是固定资产内部控制薄弱的现象在行政事业单位尤为突出，单位的固定资产的卡片无人登记，甚至有部分固定资产没有入账，造成家底不清、账物不符，单位固定资产长期处于无专人管理状态。损坏和丢失现象时有发生。对一些大额的固定资产购置没有进行民主决策，有时甚至绕过政府采购管理部门，自己擅自购买，以牟取私利。

　　（三）预算控制比较薄弱随着我国部门预算改革的推进，预算控制得到了一定程度的加强，但在一些行政事业单位的控制仍较薄弱。主要表现为：一是预算编制比较粗糙。目前部门预算的编制一般仍根据当年财政状况、上年收支实绩、预算单位自身的特点和业务进行核定，大部分都还没有细化到具体项目，预算支出达不到逐笔进行核定的要求；二是预算刚性不够。预算的计划性、科学性不强，预算调整追加较为频繁，资金使用缺乏预见性，削弱了预算的约束控制力。

　　（四）监督约束弱化目前，很多行政事业单位无内审机构或形同虚设，能起到对会计工作和经济活动进行监督作用的极少。部分行政事业单位领导由一把手亲自抓财务，实行“一支笔”审批，而一般设立单位内审机构和人员均是单位领导委任，其隶属关系、经济利益均受到单位领导人的制约，这自然对内审人员的监督行为构成约束，造成外部监督机制弱化，使内部控制失效。同时，财政部门重预算分配、轻资金使用的监督，忽视了预算单位的财务管理，对查出问题的处罚，往往就事不就人，重人情而轻规定，执法的刚性被扭曲。 （五）人员素质不佳按《会计法》规定，从事会计工作的人员，必须取得会计从业资格证书；担任单位会计机构负责人的，除取得会计从业资格证书外，还应当具备会计师以上专业技术职务资格或者从事会计工作三年以上经历。但是，我国个别行政事业单位的会计人员或其会计主管人员连会计从业资格证书都没有取得。如一些协会、学会等规模较小的单位往往因为业务简单或人员少，会计工作往往由其他部门的人员临时兼任，没有经过专业教育和培训。会计人员业务素质较低，缺乏对违法违纪行为的辨别能力，在执行会计制度、法规的过程中很容易出现偏差和错误，从而造成不应有的损失。

　　二、加强行政事业单位内部控制的措施（一）领导重视在制定内部控制有关规定时，要明确单位负责人应负的责任，只有这样，才能使单位由上而下共同执行内部控制要求，从而推动内部控制的健康发展。

　　还可以在事业单位内部推行法人经济责任制，将责任风险直接与决策层挂钩。

　　经济责任制即按领导分工予以纵横监控，规定职责，相应授权，从而实现各尽其职、相互协调、相互制约的控制目的。同时，要建立必要的信息披露制度，接受社会公众的监督和约束。政府也应把内部控制作为一项日常工作来抓，可以把内部控制的好坏作为领导政绩的一个方面。

　　（二）完善内部控制制度推进内部会计控制制度建设，是维护财经纪律、抓好增收节支、强化财政管理职能的重要措施。目前，鉴于国家还没有独立成文的关于行政单位的内部会计控制制度，建议由市(县)财政部门设立相应的机构具体负责该项工作的组织落实。针对当地具体情况，在国家已经出台的加强对内部会计控制的相关条款的基础上，以行政单位会计管理制度为载体，统一制定《行政单位内部财务会计管理控制制度》，通过制定不同方面内部会计控制制度，形成一个相对完善的内部会计控制体系，使各行政单位在内控方式、技术、手段等方面有章可循，形成内部会计机构和岗位设置合理、职责权限划分明确、不相容职务相互分离、各岗位之间相互制约、相互监督的完善的内部会计控制制度。通过该制度的全面实施，减少资产损失风险，切实规范行政单位的会计行为，提高财政资金的使用效益。（三）加强预算管理预算管理是行政事业单位管理的核心，贯穿整个单位的业务活动，加强预算管理，是确保业务目标实现的重要手段，是各项事业健康发展的条件保障。在管理中，一是在部门预算编制环节，要在实施综合财政预算的基础上，努力做到零基预算和细化预算。特别是在编制支出预算时，应从单位当年实际需要出发，结合当年财力状况，核定具体支出额度，明确各项支出的方向和用途；二是在部门预算执行环节， 应进一步强化预算的刚性约束。应在支付环节强化预算执行，防止随意调整追加预算以及超预算、扩大预算范围等行为的发生。

　　（四）实施动态监控内部控制是动态的、持续的，也是不平衡的，受时间、地点、政策、具体执行人等因素的变化而变化。内部控制的有效执行，仅靠各部门和相关人员的自主执行是不够的，常常会因为相关部门和相关人员的串通作弊或不作为而失效。因此，还需要建立健全监督机制，对内部控制运行质量不断进行评估，即对内部控制设计、运行及修整活动进行评价。这就要求不断改善内部控制活动，加强内部监督制约机制， 最有效的手段就是开展内部控制审计。内部控制审计通过审查和评价内部控制的健全性和有效性，评价相关部门和人员执行内部控制制度的情况，监督其充分、有效地执行内部控制制度。

　　（五）加强会计人员的培训行政事业单位内部控制的成败关键在于公务员素质的高低程度，其素质控制的目的在于保证工作人员具有忠诚、正直的品质和勤奋、有效的工作能力，从而保证内部控制的有效实施。它对财会人员的素质有更高的要求，不仅要求专业技术性强，政策性、法制性强，并且还需要有一定的职业道德水准。通过培训，使行政事业单位的会计人员知识和技能得到不断更新、补充、拓展，进一步掌握内部财务管理控制制度和财政政策，支持和督促会计人员遵循会计职业道德，增强会计法制观念，提高守法意识和财务管理水平，正确行使会计人员的职责权利。

　　总之，行政事业单位的内部控制是一项不断推陈出新、任重道远的工作。随着时代的不断变化，内部控制制度也要跟着不断的修改，以达到其有效性，切实控制各种漏洞的发生。

　　在社会主义市场经济大发展的情况下，行政事业单位的建设也面临着新的挑战，为保证行政事业单位的正常运行，除了要建立起比较完善的内控制度外，更要使内部控制适应时发表展，做到与时俱进。
作者：黄进华
　　（作者单位：广州市荔湾区建设和市政局）