长沙市芙蓉区财政局 龙 香

党的十八届三中全会提出了建立权责发生制政府财务报告制度这项重大改革任务，《预算法》也明确规定了该项制度。政府财务报告包括政府部门财务报告和政府综合财务报告。通过编制权责发生制政府财务报告，全面、准确反映各级政府的资产和负债、收入和费用、运行成本等财务信息，为开展政府信用评级、加强资产和地方政府性债务管理、降低行政成本、提升运行效率、改进政府绩效监督考核、防范财政风险等提供信息支持，从而促进政府财务管理水平提高和财政经济的可持续发展。笔者以长沙市芙蓉区为例，就区（县）级政府财务报告试编情况及存在问题谈几点思考。

一、芙蓉区政府财务报告试编情况介绍

财政部2015年启动政府财务报告试点以来，按照湖南省财政厅部署，芙蓉区手工试编了2015年、2016年、2017年三个年度的政府财务报告，并在政府财务报告信息系统试编了2018年、2019年、2020年三个年度的政府财务报告。总体来说，试编工作较为顺利，有效发挥了探索路子、积累经验的作用。通过6个年度试编工作的开展，芙蓉区各部门和单位对政府财务报告编制的整体要求及编报方式有了较为全面的了解，为芙蓉区按照上级统一部署在政府财务报告信息系统正式编制2021年及以后年度政府财务报告奠定了坚实的基础。

手工试编阶段，芙蓉区以收付实现制基础编制的财政总决算、部门决算报表为主，固定资产报表、应收账款明细表等其它财务报表为辅，通过对相关数据抵销调整，以表转表形成合并财务报表，最终数据不够准确。此外，编制过程中，以财政局人员编制财务报告为主，各部门和单位的财务人员参与程度低。
信息系统试编阶段，政府财务报告编制需要芙蓉区政府各部门、各部门上下级以及多部门和单位的高度参与、通力合作才能顺利编制。以2018年度政府财务报告首次在信息系统试编为例，芙蓉区纳入政府财务报告信息系统试编的单位共计135个，其中，二级预算单位57个。虽然湖南省财政厅在全省范围内组织了信息系统操作使用视频培训，但各单位财务人员首次使用信息系统时仍存在不少问题。为此，芙蓉区再次聘请系统技术人员给全区各单位财务人员现场集中演示培训，制定简明易懂的操作流程图，确保将培训内容辐射到每一位财务人员。同时，根据实际情况明确各单位在信息系统试编的职责权限，做到责任明确。此外，财政部门还会同系统技术人员主动做好服务工作，建立QQ工作群，引入各单位参与编制人员及系统技术人员，在工作群中沟通交流编制过程中遇到的问题及账务处理重难点，共同寻找解决办法，确保单位编报口径一致、数据准确。

二、芙蓉区政府财务报告试编工作举措及成效

（一）规范会计核算，编报基础逐步夯实

2019　年，全国各级政府单位在会计核算中全面采用权责发生制，实行“双基础、双报告”的政府会计制度，政府财务报告编制基础问题得到解决。为实现顺利转轨，芙蓉区组织全区财务人员到湖南财政经济学院系统学习《关于进一步做好政府会计准则制度新旧衔接和加强行政事业单位资产核算的通知》《政府会计准则》《政府会计制度》等新会计制度原理及会计核算实践；聘请湖南工商大学专家学者到区内开展政府会计准则制度培训。2019年1月1日起结合政府财务报告编制要求，严格全区所有预算单位按照新的政府会计准则和制度规定，规范会计核算，为政府部门财务报告编制工作奠定了坚实基础。此外，每年度布置部门决算和政府财务报告工作时，以问题为导向，讲解会计核算规范化、政府财务报告报表数据衔接等问题，提高财务信息和财务报告质量。

（二）组织资产清查，管理基础不断夯实

手工试编阶段，要真实地反应固定资产、无形资产等资产的运营情况和实际价值，需将这些资产计提折旧、进行摊销，但计提折旧、摊销之前要明确资产类别、使用期限、资产来源的时间等，而单位进行会计核算时，并未对资产折旧、摊销进行核算，因此，这些相关的内容是手工编制的报表无法准确提供的。

2016年芙蓉区财政局组织实施了全区行政事业单位国有资产清查和核实工作，对各单位的资产及往来款项进行了清查、审核，并对清查结果异常的单位进行检查。本轮清查基本上摸清了各单位的资产和往来款项情况，建立了资产折旧与摊销明细台账，清理了内部大部分往来账款，为管理国有资产、有序稳妥地执行新的政府会计制度、推进政府会计改革以及权责发生制政府财务报告编制试点工作夯实了基础。

（三）扩大编报范围，试编工作初见成效

2018年全区政府财务报告试编工作进入新阶段，实现了由手工编报到信息系统编报的跨越。同时，从2019年起除了将纳入本部门预决算管理的行政事业单位和社会组织纳入编制范围，逐步将部门所属的未纳入部门预决算管理的全额、差额、自收自支事业单位均纳入编报范围。

在信息系统试编政府财务报告以来，区内编报单位均按要求编制并提交了政府部门财务报告。通过2018年、2019年、2020年三个年度的政府财务报告试编，各单位加深了对权责发生制的理解，对政府财务报告编制的必要性和重要性逐步提高了认识，从最初认为已编制部门决算报表没有必要再编制政府部门财务报告，到将编报工作从被动接受转为主动作为。政府部门财务报告不仅仅是单位财务数据的归集，还体现了各单位的财务管理水平，对各单位加强预算管理、资产和负债管理、绩效管理有直接的牵动作用。同时，初步达到了分析掌握部门单位财务状况、运行情况的目的。

三、芙蓉区政府财务报告编制存在问题的几点思考

（一）公共基础设施、文物文化、保障性住房等经管资产价值难以准确反映

1.部分资产确认计量实际操作难度较大

尽管政府会计制度设立了“公共基础设施”这一资产类科目进行核算，但实际操作时难度较大。2016年全国范围内的国有资产清查对公共基础设施、文物文化资产、保障性住房等经管资产并未触及。通过查阅芙蓉区国有资产统计表发现，芙蓉区现有的公路、桥梁等公共基础设施大半都建造于很久之前，政府的资产信息并不完整，当时政府部门还没有资产管理方面的意识，早前建设的一些公共设施记录缺乏，历史数据缺失，建造成本无法确定，影响了政府财务报告资产的准确性。资产评估确认公共基础设施的成本非常高，以芙蓉区的财政负担能力来看，通过资产评估可确认现有价值的实际可操作性不强。一般来说公共基础设施的使用年限长，除去建造成本还有一系列后续支出，如维修、保养甚至大型提质改造。管理主体不明确，权责不清，没有明确的政府部门管理并详细记录这些后续支出，资产价值也难以准确计量。另外，对被认定为政府债务的地方融资平台公司债务，特别是已经使用地方政府债券置换了的平台公司存量债务，部分使用前述债务资金建造的公共基础设施，因政府尚未与平台公司进行项目结算，相应的资产未划转给政府，这部分资产也尚未进行确认计量。

2.部分资产资源价值具有不确定性

历史文化遗产具有历史唯一性，资产成本无法历史追溯，也找不到活跃市场评估现有价值。近十五年以来芙蓉区区域内的房地产类资产价值增长较快，土地、房屋及构筑物的确认计量难度较大，采用历史成本确认计量则账面价值和现有价值差异太大，采用公允价值确认计量，不断变动的公允价值的确认计量也较复杂。
试编政府财务报告阶段，芙蓉区主要在财务报告附注中披露公共基础设施、文化文物资产等资产的种类、数量、金额（如可获得）。由于其价值无法准确计量并反应在财务报表中，导致政府综合财务报告资产负债表中的资产偏小。待经管资产管理制度和相关细则出台后，芙蓉区将按照先易后难原则，有计划、有步骤、系统地推进经管资产全部纳入资产管理系统、会计核算系统进行管理和核算。

（二）政府负债难以全面准确披露

1.部分应付及预收款项未能在报表中反映

从芙蓉区的试编情况来看，财政在审核阶段发现区属部门“应付及预收款项”和省内其他编报部门的“应收及预付款项”存在核对不相符的错误提示。进一步了解发现，主要是省内有事业收入、经营收入的事业单位和区属部门之间发生经济业务活动时在确认收入、费用时，确认标准和口径不同产生的差异。区属部门财务人员未收到发票时不确认费用和应付款项，而对方财务人员则按业务人员认为的完成进度和合同进度条款确认收入和应收款项。此外，区属部门与不编报政府财务报告的企事业单位之间发生的经济业务活动可能也存在前述未收到对方开具的发票不确认费用和应付款项的情况，从而导致部分应确认的“应付及预收款项”未能在报表中反映。

2.政府隐形债务未能在报表中反映

除政府财务报告中“应付及预收款项”“应付利息”“应转贷款”等负债项目，芙蓉区还存在部分政府隐性债务未能在报表中反映。2018年8月下旬起，国家审计署全面开启地方政府隐性债务审计工作。随后，财政部陆续下发了《地方政府债务统计监测工作方案》《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》《政府隐性债务认定细则》等文件，要求各地政府需要依规将当地截至2018年8月31日的隐性债务余额等数据填报至财政部设立的地方全口径债务监测平台。本次清查从范围上基本上实现了地方政府性债务全覆盖。截至2018年8月31日，芙蓉区政府债券余额35.06亿元、政府隐性债务20.49亿元。2021年底芙蓉区政府债券余额59.41亿元、隐性债务10.52亿元。2018年、2019、2020、2021年财政分别化解政府隐性债务0.08亿元、2.29亿元、2.45亿元、5.15亿元。

目前尚未出台相关文件指导财务人员进行政府隐形债务的会计核算和披露。除政府债券外，地方政府有直接偿还义务的政府隐形债务在收付实现制下未进行确认，在权责发生制下仍未确认并在政府财务报告资产负债表中体现，导致债务数据偏小。试编政府财务报告阶段，芙蓉区主要在财务报表附注中披露政府隐形债务、关注类债务的余额、年度偿还情况等。

（三）政府内部的各部分内部事项不容易完全抵销

政府财务报告编制工作的一项重点工作是政府内部经济业务或事项的抵销，以避免资产、负债、收入、费用相关报表项目金额虚增，使合并财务报表反映的财务信息更为准确。芙蓉区在信息系统开展政府财务报告试编之初，单位前期存在会计核算不规范、财务基础工作薄弱等方面的问题，导致很多内部业务无法完成抵销。

1.确定抵销往来方单位难度较大

部分编报单位在政府财务报告信息系统填报待抵销调整项目时发现，因前期未对债权、债务和收入费用类科目按往来方单位设置辅助核算，即使投入大量精力翻阅明细账簿、原始凭证也难以完整地找出相关往来方单位信息。此外，编制政府财务报告需将往来方单位区分为本部门内部单位、本部门以外的同级政府单位、本部门以外的非同级政府单位、同级财政、其他单位等不同类别，判断往来方单位类别也增加了单位的工作难度。

2.人为因素导致部分业务无法完全抵销

财政在现有单位账务系统查询不到政府内部单位之间业务核算信息，因此无法有效核实内部单位之间抵销事项的准确性、完整性，主要靠各单位自觉上报。另外，在政府财务报告信息系统需双方单位在对应科目金额一致的情况下才能进行抵销。但实际操作过程中，单位通过政府财务报告信息系统的对账查询功能发现双方填报的数据不一致，有的单位不核实修改直接上报；有的单位由于无法联系到对方或对方拒绝修改，即使最初准确填列了双方往来明细项目也将其人为调整到“其他单位”类别，避免出现数据核对不一致的错误提示而需撰写说明；甚至有的单位为了减轻工作量，不愿意甄别、对账直接填入“其他单位”。

通过前期试编的不断摸索，2020年起芙蓉区收到省财政厅的编报通知后，财政部门先从财政总预算会计和财政专户账簿、指标管理系统中提取数据整理财政和部门、部门与部门之间收入费用和债权债务事项财务数据核对参考表，然后下发政府财务报告编制通知的同时下发财政和部门、部门与部门之间收入费用和债权债务事项财务数据核对参考表。单位对核对数据表有疑问的地方先与财政、同级部门进行沟通并完善账务核算，相关事项财务数据基本核对清楚再编报政府部门财务报告。为了减轻基层单位的工作量，新的操作指南设置了10　万元的抵销门槛，但我区10万元以下的抵销事项金额占全部抵销事项金额的90%以上，如单位忽略10万元以下的抵销事项，将导致相关会计科目数据虚增明显。因此，我区要求单位做到应抵尽抵，不受金额限制。另外，我区要求单位按照只减不增原则逐年消化短期内不能核对清晰的历史账务。

四、完善区（县）级政府财务报告编制的几点建议

以权责发生制政府会计核算为基础的政府综合财务报告制度是公共财政管理领域的新生事物，与现有的预算管理、以收付实现制政府会计核算为基础的决算报告制度有很大不同，不仅要转变理念，还面临资产负债管理、收支管理、会计技术等一系列问题，编制工作十分复杂艰巨。面对新的形势和任务，全面开展政府财务报告编制，必须注重改革的系统性、整体性和协调性，统筹推进制度建设、基础管理、信息系统完善、人才队伍培养等工作。

（一）树立系统思维，充分衔接其他报表数据。

处理好政府财务报告和决算报告、国有资产年度报告的关系，推进政府财务报告数据、决算数据、资产数据之间的充分衔接，做到信息互通、成果共享，形成工作合力，充分发挥“双报告”模式全面清晰反映预算执行信息和政府财务信息的作用。

（二）夯实基础管理，提高财务管理水平。

充分发挥政府财务报告编制对财政、各部门和单位财务管理水平的牵动作用。促使部门和单位采取有效措施提升运行效率，降低运行成本，提高财务管理水平，对预算管理、资产和负债管理、绩效管理等管理中的薄弱环节增强弱项，补齐短板。

（三）加强制度建设，推进高素质会计人才储备。

适时提升相关制度法律层次，建立健全政府会计核算和政府财务报告体系，推动建立政府财务报告审计和公开制度。创新培训方式，在工作中加大对政府财务管理人才的培养力度，大力引进和储备高素质会计人才，不断提高财务队伍人员整体水平。

（四）完善信息系统，做好财务信息化建设工作。

依托预算管理一体化系统，与政府财务报告信息系统做好衔接，实现数据互通共享，充分发挥预算管理一体化系统对政府财务报告编制工作的支撑作用。向上级政府层层合并的过程中各类抵销业务错综复杂，靠人工手动识别抵销业务较为困难，借助预算管理一体化系统的不断升级完善，在预算管理一体化系统对各项业务进行梳理和识别，为潜在的抵销业务打上标签，以便更方便地实现内部、上下级事项的抵销处理和合并政府财务报告的编制。