引入这个制度会有助政府更全面地掌握公共财政，增加政府账目的透明度，最终有利于控制成本，提高效益。


“在2006-2007年度，特区政府在现金收付制下计算的综合盈余仅为586亿（港元），而在应计制下这个数字为1249亿（港元）。”日前在广州举办的粤港财经论坛上，香港库务署代理署长黄徐玉娟充满喜悦地说。

为了达到香港特区政府财务汇报的目标，除了现金收付制（也称为收付实现制会计）账目外，特区政府从2002-2003年度开始引入应计制（也称为权责发生制会计，下同）。几年过去后，应计制在特区财务舞台上已经从最初的青涩舞者逐渐舞向成熟。

盛装起舞

在2002年推行应计制之前，特区政府已经为此默默准备了3年。

特区政府引入应计制的进程最早开始于1999年。当时，特区政府决定，由库务司司长牵头组织成立专责小组，研究政府的账目汇报方式。此后，专责小组用了大概两年的时间，研究以应计制汇报特区政府的账目范围、资产、负债、收入、开支等。专责小组也就推行应计制所需的条件进行研究，并制定时间表实施有关建议。

2001年，特区财政司司长在财政预算案演辞中公布，从2002-2003年度开始引入应计制会计制度，每年编制及公布应计制账目，用来汇报特区政府整体的财务表现及财务状况。时任财政司司长这样说道，“根据应计制会计，政府要在账目内计入拥有的资产及财务承担，譬如投资于公营机构的数额、固定资产及政府在公务员退休金方面的财务承担。引入这项制度会有助政府更全面地掌握公共财政，增加政府账目的透明度，最终有利于控制成本，提高效益。”

随后，在当年的5、6月间，专责小组就推行应计制一事公开咨询公众意见。可喜的是，咨询结果显示，社会各界人士均一致欢迎特区政府提出采用应计制会计。应计制的推广呼之欲出。

有政府的支持、民意的推动，专责小组终于在2002年发表报告书，报告中建议：采用循序渐进方式，分阶段实施应计制。第一阶段从2002-2003年度的账目开始，主要工作包括制订会计政策及指引，以确保计划的推行；政府会计人员培训；财务资产估值；公务员退休金负债、约满酬金、尚余假期及其他债项估值。第二阶段从2004-2005年的账目开始，这个阶段最大的亮点就是，将固定资产划入应用应计制进行会计核算的范畴。

“我们按照专责小组报告书内的建议，从2002-2003年度开始编制及公布以应计制为基准的综合账目，此外，从2004-2005年度开始，应计制账目也包括特区政府拥有的固定资产的价值和折扣，还附有一份资产保管报表，用来汇报特区政府为提供公共服务所动用的主要实物资产，即建筑物、基建资产和土地等的具体数据。”香港库务署总库务会计师黄成禧说。

到目前为止，特区政府已公布了5份应计制账目，而2007-2008年度的账目则仍在编制中。

双人舞步

应计制和现金收付制并存，是特区政府目前采用的模式。

特区政府并不是在全部范围内都采用了应计制。

政府的财政预算是以现金收付制编制的。“在这点上，香港有别于英国、澳大利亚、加拿大、新西兰等国，和美国、瑞典、法国等国保持一致。”黄成禧说。

对于为何同时保留两种会计处理基础，香港库务署代理署长黄徐玉娟认为，现金收付制可以清楚地显示政府遵守立法会拨款和管理现金收支财政预算的状况，这于财政预算而言更为有效。而黄成禧的话更透露出另种信息，“在我们与英国及瑞典的交流中，体会到他们也会按自己的情况，采取合适的汇报的做法。”

毋庸置疑，现金收付制可以较好地满足遵守财政预算的基本要求。因此，特区政府可以在综合汇报中采用应计制，而在财政预算中仍保留现金收付制，这有利于信息处理的简化和预算制度的稳定性。而且，从之前美国的经验看，通过一定的对账处理，应计制的政府会计和财务报告信息与收付实现制的预算信息可以实现衔接和协调一致，并不会影响各自的原有功能。

舞动精彩

从目前的情况来看，应计制的引入确实起到了成效。

以反映政府财务表现和状况为目标而采用的应计制，其账目汇报范围主要包括由政府负责其开支的营运服务和政府拥有主要权益的公营及其他公司。具体来说，比如政府一般收入账目及根据公共财政条例第29条设立的8个基金、政府为特定目的而设立的基金、香港房屋委员会、政府拥有主要权益的公营及其它公司、营运基金、外汇基金等都包含在内。

在应计制下，特区政府对资产和负债的确认、计量和核算与企业会计核算方法有共通之处。比如，固定资产按成本扣除累计折旧后汇报；将贷款、投资等现金开支内的资本开支，以及出售投资所得和已收偿还贷款等现金收入内的资本收入均以资产交易处理。以房屋委员会为例，在应计的原则下，用作建造公共房屋、改善楼宇设备及购置器材的费用，会以成本价入账，在扣除累计折扣后，其净值才被列在资产负债表中。这些处理原则与企业相关业务的处理原则是一致的。更直接地说，“在更新会计政策及编制其财务报表时，房屋委员会会参考香港会计师公会编制及发布的会计准则及财务报告准则，在适用及适当的情况下套用。”香港房屋署总库务会计师黄俊光补充说。

在香港房屋署高级财务经理冯伟文看来，采用应计制会计有一些需要留意的地方。一是现行的会计准则越来越繁复，财务报表的使用者不太容易理解其中的名词及分类，所以在应用时要特别注意和研究。二是应计制会计需要设置较精密的会计及财务资讯系统配合。三是需要用更多的资源及更长的时间去为资产作出识别及估值。四是需要定时检讨及更新会计政策准则。最后，就是必须要提供职员培训和符合审计要求。

从目前的情况来看，应计制的引入确实起到了成效。以2006-2007年度的财务报表为例，在现金收付制下综合盈余仅为586亿港元，而在应计制下这个数字为1249亿。“在应计制下，我们不单计算一般政府收入账目和8个特定基金的表现，还包括外汇基金的盈余、政府企业的应占利润及亏损，退休金拨备等主要项目”，黄徐玉娟解释道。

舞步稳健

在经过两个阶段成功推进应计制后，特区政府正在努力寻求改进的方向。

黄成禧说：“我们按照专责小组报告书内的建议，在2006-2007年度进行研讨，以评估应计制账目的成效，并确定需要进一步改善的地方。”

改善的方向主要集中于以下三个方面。

第一，根据应计制会计的原则，已使用但未支付费用的货品或服务，应在使用年度列作开支项目，并在年度终结时列作负债。同样地，在收入方面，交易应在有关事项发生时便确认入账。

可是，就政府一般收入项目及根据公共财政条例第29条设立的基金来说，都没有按应计制入账。原因是政府现在的会计系统是以现金收付制为基础，并没有提供与应计制有关的功能。

第二，特区政府没有将政府土地列作固定资产汇报，这是因为缺乏客观参考标准（例如市值）为特殊用途的土地估值；此外，即使是可供出售的土地，如果用市值入账，就必须跟随常变的市场行情而不断重估，土地估值的工作耗费甚巨，而且相当费时。此外，那些没有收费的基建资产，特区政府也没有将它们列作固定资产汇报。

“然而，我们每年编制一份资产保管报表，以交代政府为提供公共服务所动用的资源。该报表提供有关主要基建资产、政府用地及建筑物，以及用作发展公共房屋的土地的数据。”黄成禧说。

第三，目前，接受资助的非政府机构都按应计制会计编制账目。“但是，就特区政府的综合财务报表来说，我们没有采纳公共部门会计准则的原则，把这些非政府机构的收支和资产纳入综合汇报范围内。我们现在的做法是将有关的补助金及资助金列作开支，以反映政府为达到既定政策目标而从这些机构购买所需的服务。”黄成禧透露，“在这一方面，我们会做进一步研究，探讨采纳国际会计准则而须将非政府机构的收支和资产纳入综合汇报范围的可行性。”

舞向未来

放眼未来，应计制还有很长的路要走。

“我们正在更换现时的会计系统，有关应计制的会计功能，预期可于2008年年底前完成。”谈起未来，黄成禧显得信心十足。按照规划，在这一系统投入使用后，应收收入及应付开支就可以按照应计制入账。此外，其中有关固定资产的系统功能，也将帮助各政府部门记录资产项目和计算折扣。对特区政府来说，2009-2010年度的应计制政府账目或将是第一份由这个新系统编制出来的账目。

放眼未来，如何在充分考虑成本和效益的原则下，借鉴国际会计准则和其他国家的做法，逐步制订适合香港情况的会计政策，是特区政府需要直面的问题。比如需要就一些较复杂的会计政策作进一步探讨，特别是应否将用于营运的文物资产纳入为固定资产；是否将所有基建资产列作固定资产汇报；以及是否将非政府机构的收支和所运用的资产纳入汇报范围内。

此外，应付制账目的审计同样是特区政府未来需要考虑的。

　　链接

目前，世界上已有20多个经济合作与发展组织（OECD）国家在政府预算和政府会计中引入了权责发生制，并对其实行改革。改革模式概括为三种：

1.弱势改革模式，修正的收付实现制。它主要是对某些有明确期间的应收款项和应付款项按权责发生制加以确认。丹麦，法国，波兰等采取这一改革模式。

2.次强或强式改革模式，修正的权责发生制。在此模式下，除实物资产不进行资本化和不计提折旧外，金融资产以及所有负债、收入和费用均按权责发生制处理。冰岛，意大利的改革基本采用这一模式。

3.超强式改革模式，完全的权责发生制。主要代表国家有新西兰，澳大利亚，英国等。