PPP是Public-Private-　Parther-　ships（政府与社会资本合作模式）的英文缩写，“Public”指政府，包括政府本身、政府具体职能部门及经过政府授权认定的机构；“Private”指社会资本方，包括依法设立的民营企业、国有企业、外资企业及其他具有资质的合法人；“Pather”指合作，“ships”指模式，是政府与社会资本以长期契约模式去共同提供社会公共产品与服务的模式，旨在政府的合理调控下，与社会资本方共同提升公共产品服务质量。

 

    一、PPP模式的特征及优势

 

    （一）PPP模式的主要特征

 

    1.公私共同合作

 

    PPP模式最为显著的特征即为政府与社会资本方合作以形成良好的合作关系，朝向同一个目标去共同努力，在此过程中政府部门更顺利地实现公共价值，企业追求自身的盈利。

 

    2.公私利益共享

    PPP模式下的项目具有公私利益共享的特征，具体而言，政府可以控制项目利润和分红，适当调节社会资本方在项目过程中的超额利润，确保社会资本方获取相对稳定的回报。

 

    3.公私风险共担

 

    政府与社会资本方应该考虑风险共担的最佳实践，以将项目风险降到最低，并在风险发生时，双方共同努力、相互配合去化解项目风险。

 

    （二）PPP模式的优势作用

 

    1.为社会效益突出的准社会性质项目提供融资

 

    长期以来，地方政府承建的公共基础设施项目大多都是公益性质，项目自身经济效益方面的劣势的存在，在某种程度上成为影响项目融资与项目建设的重要阻碍，除政府外很少有社会资本方对其进行投资，而基于PPP投融资模式的项目则可以通过政府的扶持与支援，降低项目经营风险，保障社会资本方的利益，进而促使该类项目融资的实现。

 

    2.减轻政府的项目预算压力及债务偿还负担

 

    大多数国家都对政府预算作出了严格的规定，中国也是如此，这在一定程度上限制了政府在融资市场进行融资活动的展开。在此模式下，政府可以对能源、交通等具有一定经济效益的公共项目安排PPP融资，以此去减轻政府的项目预算压力。与此同时，政府还可以以项目扶持者的身份组织项目融资，而非以项目投资者或借贷人的身份参与项目活动，这也在一定程度上降低了项目的债务偿还风险，能够促进项目的有效进行。

 

    二、投融资模式下PPP模式项目应用存在的阻碍

 

    （一）对PPP模式的认识不到位

 

    目前，PPP模式之所以没有被广泛使用，其关键原因在于部分政府对PPP模式的认识存在误差。一方面，一些地方政府依然习惯传统的投融资模式，经济增长靠投资、出口带动，资产组织通过借款、卖地等方式去实现，甚至还有部分政府喜欢凡事单独处理。而在新时期的背景下，政府原有调控能力强的优势将不复存在，政府务必适应现阶段经济特色，转变传统的投融资工作理念及工作机制，为社会公共项目营造包容性强、适应性强的政策环境，吸引社会资本方的投资。另一方面，还有一些地方政府对PPP模式过于敏感，误认为PPP模式属于为项目争取更多资金的机遇，由此便不顾及项目具体情况与所需融资数额，盲目采取PPP模式进行项目的投融资与具体建设，由此将使政府面临着更严重的债务负担。对此，政府不能够忽视PPP模式，更不能对其过于敏感，要合理应用PPP模式，由此才能够保障社会公共项目的有效建设与健康运营。

 

    （二）与PPP模式相配套的法律法规不健全

 

    当前，PPP模式的应用需要与其相配套的法律法规的保障，明确规定政府部门及社会资本方在项目生命周期中的权利、义务及所需承担的风险。然而目前，国内与PPP模式相配套的法律法规并不健全，国务院现行法律法规并不完全适应于当前基于PPP模式项目的实施。与此同时，国务院及地方部门的法律法规并非国家层面的规律法规，其权威性不足以支撑PPP项目的实施。另外，当前法律法规对于PPP项目具体运营过程中的文件形式、合同关系、授权模式、项目运作风险等的规定并不完善。综上，法律法规的不健全成为影响PPP模式发展的重要因素，从国家立法角度建立健全与PPP模式相配套的法律法规，明晰政府与社会资本方主体，促进双方形成相互合作、相互制约的关系，以法律法规为依据进行责任追究，有效解决PPP模式项目在实施过程中的问题。

 

    （三）PPP机制尚不健全，市场竞争相对较弱

 

    在投融资的背景下，各项调控措施的标准也更加细化和完善，对PPP模式下的项目应用也提出了更高、更严格的要求。然而，当前PPP项目机制并不健全，与当前经济形势与项目实情相矛盾的问题也逐渐凸显出来，主要集中于项目审批流程过于繁琐、相关监管部门缺位等方面。首先，PPP模式下的项目各个过程的审批都需要不同部门的审批，而非通过一站式立项、审批及审批机构对其进行监管，各部门间交叉审批现象普遍存在着，其审批的效率也相对较低，并不利于PPP模式下项目的高效实施。其次，PPP模式下的风险共担并没有实现，尽管有很多项目采取PPP模式进行，项目有一定的财政补贴，然而实际风险发生时，政府仅仅负责最终的“兜底”，社会资本方则需要承担更多的责任。最后，当前PPP项目评价系统并不严谨，PPP项目在执行过程中也会面临各种风险，一套系统的、完善的评价体系，将有效防控草率签约、工作懈怠等不良现象的发生。

 

    （四）收益分配并不合理，加大项目的不确定性

 

    当前，PPP模式下政府与社会资本方的收益分配方面并不合理，其具体表现主要集中于几个方面：首先，当前PPP项目往往集中于周期往往较短且多集中于盈利性明显的项目，这样的项目多为政府付费项目，政府承担主要的财务负担，这与PPP模式设立的初衷相悖。其次，项目的投资回报率并不容易被确定，原因在于公众往往希望获取优质的公共产品及服务，社会资本方希望获取更多的经济利润，政府无法有效分析公共服务的成本及回报率，在价格调整方面仅仅执行“成本价法”的传统方法，因此其无法满足公众对公共服务及产品的期望，也无法通过准确回报率的保障去吸引社会资本方的投资，在一定程度上影响了项目的实施。

 

    三、投融资模式下PPP模式项目应用的改进建议

 

    （一）提升对PPP模式的正确认识

 

    提升政府、社会资本方对PPP模式的正确认识，将有助于推进PPP模式的科学性建设。当前，国务院、国改委、财政部门纷纷颁布了PPP模式下项目应用的具体建议，为PPP模式下基础设施项目的投资、融资提供了良好的环境。然而，要想在国内推广PPP模式，吸引更多社会资本方积极投入到PPP项目之中，促进项目的稳健运行，还需要不断的努力。一方面，加大社会公众对PPP模式的认识，提升国家层面的项目治理能力，将有助于盘活社会上的资本投资，推进城镇化基础设施项目的建设，这不但有助于公共资源利用效率的提升，而且还有助于加速政府转变其具体职能，财政部门优化其管理职能，保障PPP模式下政府部门与社会资本方的合作。另一方面，PPP模式与传统投融资模式的本职有所不同，对此，务必要把握好PPP模式的特点，将有助于促进项目实施过程中政府与社会资本方间的平等合作。

    

    （二）健全PPP制度，实现可持续发展

 

    总结PPP模式下项目的失败经验，不难发现高度重视PPP制度、建立健全PPP制度的重要性。健全PPP模式下的制度，根据项目所在地域的特征，建立合理的投融资模式与回报机制；合理设计项目的结构模式，构建有效的参与方风险共担机制；诚信合作，建立双方的合法权益机制，以此为PPP模式项目的应用提供制度方面的保障。从国际对PPP项目的实践方面看，当前英国、澳大利亚等国家都设立了专门的PPP模式监管机构，负责PPP模式下项目的一站式监管。对此，我国也应该建立一站式监管部门，明确部门的具体职责与监管内容，承担PPP模式下项目各项流程的统一监管。另外，从中央政府层面出发，还应该建立PPP模式管理中心，承担PPP政府政策制定、标准制定等方面的工作，并设立PPP调查小组，承担符合要求的项目筛选工作。从地方政府层面出发，各省级也应该设立相应的PPP模式管理中心，负责项目的具体审批、融资支持、政策协调等方面的工作。

 

    （三）建立健全与PPP模式相配套的法律法规

 

    中国在最开始推动社会基础设施建设及运营时，出台了一系列的政策，例如在投融资机制改革过程中出台的“非公经济36条”等等，然而与PPP模式相配套的立法偏少。因此，加速PPP模式相关法律法规的制定工作，首先应该明确PPP参与政府与社会资本方之间的权利、义务、责任追究、损失保障等，让PPP模式下项目的各个环节都有法律依据。其次，从项目预算管理、信息透明公开等角度出发，加强政府的守约与履约，保障社会资本方的利益。最后，理顺PPP模式相关法律与现行法律法规之间的关系，不断完善法律法规在PPP模式下项目的授权条件、准入准则、投融资标准、项目审批、特定权益、争议解决等方面的内容，全面保障PPP模式下的法律法规的科学性。综上，建立健全完善的与PPP模式相配套的法律法规，对于公共基础设施的建设与持续发展而言意义重大。

 

    （四）加强宣传引导，提升参与PPP模式的积极性

 

    PPP模式下项目的应用需要良好的社会环境与社会氛围的支持。具体而言，加大对PPP模式的宣传力度，认真解读与PPP模式相对应的、最新出台的各种政策，并加强社会舆论方面的正确引导，能够不断鼓励政府及社会资本方参与到PPP模式的积极性。另外，充分发挥信息平台的优势作用，在专门的信息网站上公开PPP项目的储备信息、项目投融资信息、物资采购信息、项目合同信息等，并建立健全公众监督机制，促进公众共同参与到PPP的监督之中，以充分保障项目的有效实施，满足社会公众对基础设施的需求，并且保障社会资本方的利益，进而去实现PPP模式下项目应用的效益最大化。

 

    四、结语

 

    投融资模式下社会资本方PPP模式应用既是机遇，又是挑战，但是现实情况表明机遇大于挑战，PPP模式下的项目打破了传统项目在投融资方面的制约，面向社会资本方进行具体项目的投资与融资活动，促进全民共同参与到公共基础设施与基础服务过程中，这对于充分保障社会公众权益，促进社会资本方利益提升，降低政府的债务负担等等都有重要意义。因此，抓住机遇，正视问题，将能够更好地发挥PPP模式在现代经济发展进程中的重要作用。