平台公司重点工程项目融资模式探讨

根据《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发[2010]19号），地方政府平台定义为：由地方政府及其部门和机构等通过财政拨款或注入土地、股权等资产设立，承担政府投资项目融资功能，并拥有独立法人资格的经济实体。

随着我国城市化发展进程进入新阶段，城市建设规模日益扩大、基础设施项目建设对资金的需求也在日益加大。目前各地政府通过各种不同的方式成立了政府投融资平台，担任基础设施项目建设的投融资主体，具有政府部门和国有企业双重角色。

目前，各级政府的投融资平台多以城投公司为主要载体，一般主要负责城区土地一级开发、基础设施建设投资和保障性住房建设投资，其主要资金来源于土地一级开发收入以及路桥通行费收入。

城投类政府融资平台主要依靠负债融资，通过时间换空间，来完成政府每年下达的大量建设任务，这是平台公司负债扩张的最主要源头。政府向平台公司下达建设任务时，除了配置项目启动资本金外，一般会对应匹配对应的土地用于平衡建设总投资，平台公司通过融资完成项目建设及匹配土地一级开发后，通过出让土地的回笼资金用于偿还该项目产生的负债。

（一）政策困境

受《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）等政策文件影响，政府融资平台债务规模逐渐受到控制，基础设施建设等公益性项目，不能再进行负债融资，以前的公益性项目债务全部纳入省级财政债务系统管理，统一由政府发行政府性债券进行置换。政府平台作为政府公益性项目的承建主体，仅能依靠全额财政资金进行建设。

受《关于加强土地储备与融资管理的通知》（国土资发[2012]162号）、《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）等政策文件影响，每个县级以上（含县级）法定行政区划原则上只能设置一个土地储备机构，各级政府土地储备机构实行名录制管理，未进名录的土地储备机构，不再具备土地一级开发资质。各地方存量未完成征拆的储备土地，亦不能抵押融资或者作为一级开发项目进行融资，储备土地这一主要偿债来源逐渐减少。

（二）经营困境

平台公司公益性项目多以政府信用为其负债融资业务背书，其融资业务在资本市场深受追捧，在这个过程中，平台公司过度融资的冲动得到充分释放。地方政府、平台公司以及金融机构三方达成默契，重复抵押、多头融资等种种不规范的情况屡屡发生。同时，部分平台公司反复通过借新还旧的方式，不断滚大负债，使得政府债务偿债压力不断增大。

在政策的推动下，各地区的平台公司随着经济体系的差异逐渐进行转型，发达地区的平台公司多转型为城市服务运营商，欠发达地区则仍以基础设施建设为主营业务，除了政府融资职能外，少有能够达到自主经营、自负盈亏的主营业务。同时，由于多数政府平台公司为以前政府负责管理基础设施建设的行政部门转型而来，其管理模式、高管任命以及人才聘用多采用政府下派或者政府任命的模式，因此缺乏真正懂得市场化经营管理的人才。

（一）发行政府债券（政府）

从广义来说，我国地方政府债务有显性债务和隐性债务，显性债务是监管法规允许、相对规范的地方政府债；隐性债务是变相举债形成的，没有纳入到政府债务限额管理的地方政府债务。本文所述的地方政府债是指纳入到地方政府预算管理、合法合规发行的地方政府债券，不包括融资平台的债务。

1、按偿债资金来源分

按偿债资金来源划分，地方政府债券可分为一般债券和专项债券。

一般债券指省、自治区、直辖市政府（经省级政府批准自办债券发行的计划单列市政府）为没有收益的公益性项目发行的、约定一定期限内主要以一般公共预算收入还本付息的政府债券。一般债券资金收支列入一般公共预算管理；专项债券是为有一定收益的公益性项目发行的、约定一定期限内以公益性项目对应的政府性基金或专项收入还本付息的政府债券。专项债券资金纳入政府性基金预算管理。

一般债券和专项债券间最大区别在于其所对应的公益性项目是否可产生收益。对应没有收益的项目，偿债来源是一般公共预算收入，为一般债券；对应有一定收益的项目，偿债来源是政府性基金或专项收入，为专项债券。项目收益专项债券与一般债和普通专项债相比，其特点是与项目对应，实行分类管理，最终偿债资金落到对应的项目收入上。

2、按资金用途分

按资金用途划分，地方政府债券可以分为新增债券、置换债券和再融资债券。

（1）新增债券

根据《新增地方政府债务限额分配管理暂行办法》，新增地方政府一般债务限额、新增地方政府专项债务限额分别按照一般公共预算、政府性基金预算管单独测算。每年新增债券发行规模不得超过财政部下达的本地区新增债务限额。地方新增债券的发行占比主要受政府债务负担的轻重及资金需求大小的影响，财政实力强、债务风险低、债务管理绩效好的地区多安排，财政实力弱、债务风险高、债务管理绩效差的地区少安排或不安排。新增债券的资金用途主要是资本支出，资金支出周期较长。

（2） 置换债券

置换债券起源于《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）。2015年我国正式启动地方债置换工作，以政府的名义发行债券，将募集到的资金用来偿还非债券形式存在的地方政府存量债务。置换债有效解决了地方政府债务的期限错配和融资成本高企问题。但是，置换债是置换旧的债务，并没有改变债务额度，只是改变了债务存在的方式，将非政府债券形式的债务转换为债券形式债务。

（3） 再融资债券

再融资债券由财政部在《关于做好2018年地方政府债券发行工作的意见》（财库〔2018〕61号）提出，并在《2018年4月地方政府债券发行和债务余额情况》中首次披露。财政部明确再融资债券是用于偿还部分到期地方政府债券本金，因此前年份发行的地方政府债券期限较短，部分已经到了偿还本金的时间，再融资债券的发行将有效缓解地方政府的偿债压力。

再融资债券和置换债券的区别是：置换债针对的是以非政府债券形式存在的地方政府债务，再融资债券针对以政府债券形式存在的地方政府债务。

（二）政府购买服务

2020年1月财政部令第102号正式发布《政府购买服务管理办法》。该《办法》中，政府购买服务的概念为“是指各级国家机关将属于自身职责范围且适合通过市场化方式提供的服务事项，按照政府采购方式和程序，交由符合条件的服务供应商承担，并根据服务数量和质量等因素向其支付费用的行为。”《办法》各级国家机关是政府购买服务的购买主体；依法成立的企业、社会组织（不含由财政拨款保障的群团组织），公益二类和从事生产经营活动的事业单位，农村集体经济组织，基层群众性自治组织，以及具备条件的个人可以作为政府购买服务的承接主体。其中“公益一类事业单位、使用事业编制且由财政拨款保障的群团组织，不作为政府购买服务的购买主体和承接主体。”政府购买服务强调“指导性目录”的思路，列入目录的才可以，目录在中央和省两级实行分级管理，省级财政部门根据本地区情况确定省以下政府购买服务指导性目录的编制方式和程序。

（三）PPP模式

PPP模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作模式。在该模式下，鼓励私营企业、民营资本与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。

近年来，在全球各个地区，通过多种多样的PPP方式，私营部门在基础设施领域的投资总体上持续快速增加。结合全球范围内的PPP项目实践，PPP模式的优点主要体现：更高的经济效率[物有所值（Value for Money）]、更高的时间效率、增加基础设施项目的投资、提高公共部门和私营机构的财务稳健性、基础设施/公共服务的品质得到改善、实现长远规划、树立公共部门的新形象、私营机构得到稳定发展等。

PPP模式的主要优势体现在：

（1）PPP模式可以实现更高的经济效率，实现物有所值

（2）PPP模式的效率优势不仅体现在经济效率上，还体现在时间效率上

（3）PPP模式有助于增加基础设施项目的投资资金来源

（4）PPP模式可提高公共部门和私营机构的财务稳健性

（5）PPP模式可使基础设施/公共服务的品质得到改善

（6）PPP模式有助于公共部门/私营机构实现长远规划

（7）PPP模式有助于树立公共部门的新形象

（8）通过推广PPP模式，可以使私营机构得到稳定发展

（四）发行债券

债券的分类很多，这里指的是按有没有国家背书，分为利率债和信用债，前者指国债、金融债等，有国家背书，后者指城投债、产业债等，没有国家背书，产业债又分为企业债和公司债。目前政府融资平台发的最多的是企业债（城投债、含境外债）、公司债、中期票据、短期/超短期融资券、非公开定向债务融资工具、资产支持票据（ABN）等。

（一）创新融资模式，巧抓政策机遇

国家对政府融资平台公益性项目融资职能的剥离并不是“一刀切”，而是循序渐进的，平台公司应根据建设资金需求，制定长远的融资计划。对于资金需求压力较大、时间较为紧迫的项目，应主动与政府财政部门以及金融机构紧密衔接，以及时获取合规的资金来源，比如政府债券资金、路桥采买服务资金等;对于资金需求压力较小、时间较为宽松的项目，应寻求较为长期的资金来源，比如试探PPP模式、设立基金进行股权融资等.

（二）围绕主业优势，盘活优质资源

政府融资平台要盘活优质资源，比如储备土地，虽然平台公司被逐步剥离土地储备职能，但存量的已开发土地，以及成熟的储备土地管理模式仍在市场上具备竞争的优势。土地虽不能再作为公益性项目的融资杠杆，但可以尝试进行商业化经营。对于地段较好的土地，可以与具备二级开发资质的开发商联合进行土地一二级联动开发，从而通过土地入股的形式获取股权注资：对于低端较差的土地，可以尝试进行养老、体育等与民生保障性项目，与其他公益性机构合作，盘活土地资源。

（三）整合产业链，寻求转型发展

政府融资平台作为基础设施项目业主，是政府和建设方、运营方中间天然的纽带，在公益性项目融资职能被逐渐剥离的情况下，可以利用自身体量大、具备项目主导权的优势整合资金较为充裕的建设方和运营方，利用被整合方的融资能力为具备优质现金流的项目建设提供资金支持，项目建成后，利用运营企业的经营优势，为项目创造可回流的现金流闭环。