项目主持人：石蕾

摘  要 传统的合规性受托责任主要是确保资金的筹集、拨款和使用符合各项法律法规、预算及合同协议。随着社会的发展，公共资源支出规模不断扩大，财政背上了沉重的包袱，引发了一系列的社会问题，并最终影响到了作为终极委托方的社会公众的个人福利。于是人们除要求关注受托方在取得、使用和管理公共资源的过程中是否合规以外，还要关注公共资源使用的结果，即要求受托方按照经济性、效率性和效益性来取得、使用和管理公共资源，希望受托方即政府提高服务水平和服务质量。政府财务报告提供的财务信息为政府与社会公众提供了一条重要的信息沟通渠道。完善政府财务报告制度是强化受托责任的必然要求、是建立现代财政制度的重要抓手、是强化财政监督的物质保证、是国际接轨的客观需要，政府财务报告应该满足不同层次的信息需求，满足社会监督的需要。

本文按照“理论分析—现状分析—制度设计”的研究思路，采用比较分析、规范分析和实证分析相结合的研究方法， 从我国目前的政府财务报告的现状出发，对目前存在的问题进行了剖析，并结合西方发达国家的经验启示，提出了一些行之有效的对策，以期进一步提高我国的政府财务报告水平，使政府的财务报告更加全面、真实，从而建立起更强的社会公信力。

关键词 公共受托责任  政府财务报告  公共绩效  

一、绪论

（一）研究背景与意义

（1）研究背景

在政府财务报告方面，西方发达国家先行我国做出了重大变革，在一定程度上提高了政府绩效以及政府财务信息的透明度。我国目前正处于会计制度改革的背景下，想要全面推进政府财务报告制度改革仍要面临很多难啃的硬骨头。

（2）研究意义

①理论意义

首先，明确了政府的公共受托责任。其次，将绩效概念引入政府公共管理。再次，完善了公共财政体制。

②实践意义

第一，是建立责任、绩效、透明政府的前提，是深化公共财政体制改革的要求，是推进我国政府会计制度改革，建立中国政府会计管理与改革战略框架的重要举措。

第二，能够帮助管理者更好地掌握公共资产的基本情况，有效地促进公共资产的优化配置并防范国有资产流失。

第三，能够更好地防范财政风险。

第四，有助于实现对政府绩效的评估。

第五，有益于提升公众对政府财务实况的认知水平，提升对政府决策的信赖程度，实现财政透明化发展目标。

（二）国内外研究综述

（1）政府财务报告目标研究

（2）政府财务报告主体研究

（3）政府财务报告编制基础研究

（4）政府财务报告披露问题研究

（三）研究内容及方法

（1）研究内容

本文旨在研究政府财务报告制度的创新与发展，具体而言，论述了公共受托责任视角下政府财务报告制度建立的重要性与必要性的基础上,梳理了中国政府财务报告制度的改革历程、提出了我国政府目前财务报告中存在的问题，并对其成因进行了深入分析。最后，在借鉴和吸收发达国家相关政府财务报告经验的同时，对公共受托责任下政府财务报告制度进行了顶层设计并提出了具体的改革建议。

（2）研究方法

①文献分析法②比较分析法③规范研究法④个案分析法

（四）研究创新点

课题从信息不对称角度、委托-代理理论等多个理论角度分析强化政府受托责任下建立政府财务报告制度的重要性和必要性。

课题致力于从顶层设计上把握政府财务报告制度的总体方向，同时又结合各地试编工作中存在的问题及原因，找到制度设计的较佳结合点和突破口。

课题在政府财务报告制度总体框架设计的基础上,提出完善我国政府财务报告制度具体的对策建议。

二、相关概念的界定及理论分析

（一）政府财务报告相关概念的界定

（1）会计核算基础

（2）政府会计

（3）政府财务报告

（4）政府预算报告与决算报告

（二）公共受托责任下建立政府财务报告制度的理论分析

根据现代会计的受托责任观，会计报告作为财务会计的产成品，政府财务报告作为公众可能获取的关于公共受托责任履行情况的综合性报告，其本质就是向相关利益者提供政府运营业绩的信息，是政府绩效信息的重要来源。

（1）从信息不对称角度分析

（2）从委托—代理理论角度分析

（3）从公共受托责任理论角度分析

（4）从新公共管理理论角度分析

（5）从公共绩效管理理论角度分析

（6）从博弈理论角度分析   

三、我国政府财务报告制度运行现状分析

（一）我国政府财务报告制度的改革历程

1950年财政部正式发布了《各级人民政府暂行总预算会计制度》和《各级人民政府暂行单位预算会计制度》，标志着中国传统预算会计体系的初步建立。1997年中国财政部在对预算会计制度进行了新一轮的大幅度改革。形成了新预算会计报告的制度框架。2014年新修订的《预算法》和同年财政部下发的《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》，初步构建了我国财政报告编制制度的基本框架，为我国政府会计改革指明了宗旨和方向。但此时的编制方法是常规核算仍以收付实现制为基础。2016年财政部批准7个地区选为首批编制政府综合财务报告的试点，后续扩大试点范围，到2020年，政府会计准则制度全面正式实施。

（二）权责发生制下我国政府财务报告的编制现状

本课题分别从编制主体、编制目标、编制基础、编制内容、编制手段、信息披露等方面对编制情况进行剖析。

（1）编制主体

根据《政府综合财务报告编制操作指南（试行）》的最新修订，我国政府财务报告主体分为独立报告主体和合并报告主体。目前我国政府只在中央层面和部委层面出台了相应的操作指南。地方层面很多政府尚未出台具有较强操作性的指导文件，仅是参照《综合指南》和《部门指南》组织政府、部门及所属单位财务报告的编制，试编工作仍处于探索阶段。

（2）编制目标

权责发生制下我国政府财务报告编制的目标是：

①披露相关财务信息

②反映政府履行受托责任的情况

（3）编制基础

“双体系、双基础、双报告”的适当分离和衔接模式在全国范围内正式实行。如表1所示。

（4）编制内容

目前政府财务报告可分为政府部门财务报告和政府综合财务报告两大类，二者关系如表2所示。

（5）编制手段

财务报告的编制逐渐依托现代信息技术手段，通过新建设的政府财务报告管理操作系统来实现，进一步提高了编制的效率和准确率。

（6）披露方式

长期以来，我国披露政府财务信息的机构一直实行的是以预算会计为依托，以预决算报告、审计署出具的审计报告和各类年鉴为补充的碎片化信息披露方式。目前我国财政公开工作的重点目前仍然集中在财政预算的实施上，并未特别强调政府财务信息数据的披露，特别是与政府的债务和资产有关的数据。财务报告审计后的公开在实际落实当中也总是不尽人意。

(三)我国政府财务报告编制存在的问题

（1）合并报表内部调整和抵销困难

（2）财务报告体系不完整，数据信息不深入

①财务报告体系不完整，内容不全面

②财务数据信息不深入，无法满足不同信息使用者的需求

（3）财务分析方法缺乏目的性和针对性

（4）财务报告信息披露方式简单，透明度不够

①政府财务报告信息披露方式简单

②政府财务报告信息披露的透明度不够

③政府财务报告信息披露内容不全面

（5）审计监督制度不健全， 监督机制不完善

审计监督制度还不能跟上权责发生制的步伐，尚未建立与权责发生制相匹配的审计监督制度。

（四）政府财务报告问题的原因分析

（1）财务报告主体界定范围不明晰

（2）数据信息难以收集，实用性难以保证

（3）忽视外部信息使用者的需求

（4）审计机构缺乏独立性，制约审计工作的公平性和公开性

（5）编制人员的能力与经验不足

四、发达国家政府财务报告的经验借鉴

（一）发达国家政府财务报告发展状况

（1）美国

（2）英国

（3）澳大利亚

（4）新西兰

（二）发达国家政府财务报告经验借鉴

（1）引入“控制”的概念

从收益或权力两个核心的控制要素入手，将与政府有直接或间接关系的单位和部门以及与政府职能类似的机构囊括进来，丰富报告主体合并范围，从而解决合并主体范围不明确的问题。

（2）完整的财务报告分析框架

可以参考英国的经验，采用层次丰富的综合性强的财务分析方法进行。

（3）提供基金层面会计报表

按照不同的基金进行核算并形成财务报告，便于跟踪各类专项资金的用途，也为信息使用者提供决策带来便利。

（4）部分审计业务外包

我国可以借鉴美国和澳大利亚审计的经验，将部分审计业务外包给会计师事务所，充分整合利用外部审计资源，在审计机关的组织、指导和监督下，通过合理分工，共同推进财务报告审计工作，在加强审计独立性的同时也可提高审计效率。

（5）政府财务报告的公民指南

以简化的形式使政府财务报告中专业性强的内容变得通俗易懂，这样做既符合服务型政府构建的宗旨，也便于社会公众等财务信息使用者快速满足其需求，落实政府受托责任。

（6）制定相应的法律法规

从政府的会计改革实践的经验来看，其能顺利进行政府会计改革的前提条件和必要手段就是制定了相应的法律法规，并以此为政府财政改革进程提供指导原则和法律保障。

五、改进我国政府财务报告制度的总体框架

（一）基本原则

（1）立足国情，汲取经验

（2）依托大数据技术,注重创新

（3）坚持信息披露与风险控制相结合

（4）坚持微观管理与宏观分析相结合

（5）坚持整体规划与渐进改革相结合

（二）明确政府财务报告的目标,强化政府受托责任

将“全面受托责任”引进政府财务报告目标，有益于健全财务报告体系管理，推动政府更有效地执行公共事业管理责任。

（三）总体架构

（1）构建和引入政府成本会计。

形成预算会计—财务会计—成本会计三位一体的会计体系

（2）形成政府会计—财务报表—财务报告三位一体的勾稽关系

形成从单一层次的政府财务报表信息到立体化的报表信息系统。

（3）构建综合性的财务报告体系

以现有的报告体系架构为基础进一步修正与完善，以更加全面、系统化体现政府运行状况和授权委托责任执行状况。

（4）形成信息披露—绩效评价—风险识别—危机预警于一体的内部控制体系

财务报告体系形成信息披露—绩效评价—风险识别—危机预警的内部治理体系，强化报告体系的内部控制能力。

六、完善我国政府财务报告制度的建议

（一）借鉴“控制”概念，明确财务报告主体合并范围

（二）选择恰当的财务报表合并方法，降低调整抵消难度

（1）选择恰当的财务报表合并方法

（2）做好内部交易调整抵消合并工作

（三）提高财务报告内容的完整性

（1）加强财务报告数据信息全面性

（2）补充财务报告的内容

①在政府财务报告中披露绩效信息

②增加基金财务报表

③完善报表附注披露内容

（四）构建深层次财务报告分析，充分发挥财务报告价值

（1）基于需求导向构建财务分析维度

无论是内部信息需求还是外部信息需求，无论专业水平高低，不同的用户都有不同的需求和不同的关注点。

（2）科学合理引入财务分析指标

科学引入财务指标用以分析政府受托责任的履行情况、进而为政府、纳税人、投资者、债权人、财务分析师、评估机构以及政策专家学者等提供决策信息。

（3）多手段解读财务报告信息

使用多种手段来灵活解读财务报告信息。就分析方法而言，可以借鉴引入发达国家财务报表分析实践的方法，还可以将财务性数据与非财务性数据结合，以此提高财务报告信息的利用价值。

（五）完善审计制度及财务信息披露

（1）建立完善的审计制度

（2）完善政府财务报告信息披露

（3）建立政府会计信息公开的公众参与机制

（六）加强专业性资源的建设

（1）加强财务报告信息系统建设

引入综合性的财务系统，建立数据共享机制，为加强权责发生制下的政府财务报告编制提供相应的数据支持。

（2）加强人才资源建设

目前，因为报告主要依靠基层数据的编制，那么这就需要更多精通政府会计的专业技术人员。因此，要做好对单位财务人员特别是基层人员的培训工作，不断强化人员的专业素质，为报告使用者提供决策基础。

天津市财政局、天津市会计学会 2021-2022 年度重点会计科研项目，项目编号Y210101。鉴定等级“优秀”。