长沙理工大学 刘 力

一、引言

习近平总书记在党的十九大报告中提出：“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”。2019年6月，财政部通过了《财政核心业务一体化系统实施方案》，提出要积极推进预算管理一体化建设。预算管理一体化是一种现代信息技术条件下“制度+技术”的管理机制，旨在以系统化思维整合预算管理的全流程，建立统一的预算管理规范，并将各流程的管理规则嵌入信息系统，全面提高预算管理的规范化、标准化和自动化水平。2020年2月，财政部发布《预算管理一体化规范（试行）》等一系列配套文件，旨在进一步推动预算管理一体化改革。

随着国家经济发展进入新常态，以及近两年新冠疫情持续对经济发展产生的不利影响，高校尤其是地方高校的财政性教育经费投入增速放缓，甚至有所降低。然而，地方高校对教育资金的需求并未减少。如何在“过紧日子”、“减钱不减事”的前提下，合理配置资源，将有限的资源真正用在“刀刃”上，保障学校教育事业内涵式发展是地方高校财务亟需解决的内容。因此，地方高校应深入推进预算管理一体化工作，充分利用系统化思维和信息化技术，重新梳理并优化预算管理过程中的各业务流程，使预算资金动态可溯，全面强化预算约束，提升预算资金使用效益。

二、地方高校实施预算管理一体化的重要意义

地方高校通过实施预算管理一体化，为学校的钱袋子装上“透视镜”和“保险绳”，使预算资金“每一分钱”的使用情况均处于全生命周期的信息记录和动态监控之中。同时，利用信息化手段在统一的信息平台上打造相互贯通的业务链和数据链，为领导决策提供高效的财务辅助支持，有利于实现地方高校治理体系和治理能力现代化。

（一）预算管理一体化是地方高校落实过“紧日子”要求的必然选择

随着后疫情时代的到来，我国经济发展进入了新常态，政府对教育经费的投入增速有所放缓，提出了过“紧日子”的要求。目前，地方高校高质量发展所需资金不足的压力不断加大。预算管理一体化可以通过严把预算编制的“入口”和资金支付的“出口”，强化支出预算管理，优化支出结构。面对教育资金的供需矛盾，地方高校可以通过落实预算管理一体化工作，紧紧围绕学校发展战略，确保预算资金用在刀刃上，在过“紧日子”的同时让有限的资金发挥最大的使用效率。

（二）预算管理一体化是提升地方高校治理水平和治理能力的必然要求

预算管理是财务管理的核心环节，而财务管理是地方高校治理体系和治理能力现代化的关键组成部分。预算管理一体化通过规范性制度，明确各职能部门的工作流程和主体职责，以信息化手段对预算管理全过程进行及时自动记录，同时对记录的各类数据进行查询、追溯、反馈和分析控制。地方高校财务部门通过实施预算管理一体化改革，可以对系统记录的多维数据进行定期的综合分析，对各部门的预算执行和绩效情况进行更加客观科学的评估，提高学校的管理能力和管理效率，实现高校治理水平和治理能力现代化。

（三）预算管理一体化是实现地方高校战略发展目标的重要保障

学校战略发展规划的实施往往要跨越多个年度，与发展规划相对应的预算项目从前期规划、项目评估、项目储备、项目实施直至项目终结也需经历多个预算年度。预算管理一体化可以将预算项目的全生命周期与年度预算周期高效衔接，将项目整体的预算支出与项目完成情况进行匹配，按项目进程分解到各年度进行预算编制和执行。通过项目库的建设对预算项目进行全生命周期管理势在必行。因此，地方高校通过预算管理一体化引导项目库建设，可以为实现高校战略发展目标提供重要的资金保障。

三、地方高校实施预算管理一体化面临的瓶颈问题

预算管理一体化旨在通过人工智能、大数据等信息化手段，实现“横向全覆盖、纵向全贯通、数据大集中、管理大集成”的目标。近年来，地方高校的预算管理水平已经有了很大提升，一些高校甚至还实现了跨越式发展。但目前不少地方高校的预算管理体系现状与预算管理一体化的目标要求仍然存在不少差距，还面临如下一系列亟待解决的瓶颈问题。

（一）基础信息管理有待加强

基础信息是根据预算管理的需要收集、整理、存储或再加工形成的预算管理对象或管理要素的基础档案和数据。为便于对各类管理信息的分析利用，提高信息质量和管理效率，预算管理一体化要求预算管理各环节使用标准化、规范化、一致性和完整性的基础信息。目前，地方高校在基础信息管理方面普遍缺乏规范的管理机制和标准。如很多高校在人事、资产、基建、科研等职能部门都拥有各自相对独立的信息管理平台，但由于众多平台没有进行有效地沟通联结，财务人员在填报各类报表数据时往往需要与各职能部门联系，做着数据重复核对与填报的体力活。由于数据来源多口径，没有真正做到数据的唯一性和统一性，因此经常出现账表不一致的问题。因此，地方高校基础信息管理亟待加强，应真正做到“数出一门”。

（二）预算项目的全生命周期管理不全面

预算项目是预算管理的基本单元，项目库则是实施预算项目全生命周期管理的载体。预算管理一体化要求将全部预算支出以预算项目的形式纳入项目库进行规范化管理。目前，地方高校项目库的建设还不全面，普遍只涉及特定目标类项目，人员类项目和运转类项目尚未纳入项目库管理，然而这两类项目支出均属于学校每年预算编制必须安排的刚性支出。此外，地方高校预算项目全生命周期管理不完全，特别是跨年度实施的预算项目还未真正实现项目流、资金流的充分融合，未做到“横到边，纵到底”的项目监管。

（三）预算的全口径管理有待完善

全口径预算是现代预算管理制度的核心内容，预算管理一体化要求将所有收入和支出纳入预算管理，构建“全口径”预算管理体系。目前，地方高校的办学资金来源广泛，虽然每年的财政生均拨款和纳入专户管理的非税收入可以基本确定，但是年度财政专项资金、财政补助资金、科研经费等存在一定程度的不确定性，预算编制时往往无法准确预估收入并全额纳入预算管理。此外，现阶段地方高校预算管理模式普遍较为粗放，一些高校并未将二级学院和目标管理单位（如后勤服务公司、资产投资公司等）的全部收入和支出纳入学校预算进行管理，限制了其对全口径预算的管理和监督能力。

（四）预算的全过程管理不健全

预算的全过程管理是一个包含预算编制、预算执行、预算控制、绩效评价和预算反馈在内的完整管理体系。预算管理一体化要求对预算管理系统的各组成部分进行有机衔接，构建预算管理全流程顺向控制和逆向反馈的管理闭环。目前，地方高校预算管理全过程各业务环节协同协调管理机制尚不完善，主要是顺向环环相扣的控制机制未能真正落实到位，各部门的管理系统在一定程度上还存在“各自为战”的信息孤岛。同时，预算的绩效管理和控制机制尚不健全，预算执行和绩效评价结果并未真正影响各部门和项目以后年度预算编制，绩效评价不好的项目没有得到的处罚，逆向动态可溯的反馈机制也未能全面形成。

（五）预算管理的信息化程度不高

预算管理信息化是通过充分运用现代信息技术手段，全方位提升预算管理规范化、标准化和自动化水平，是实现预算管理一体化的必然要求。目前，地方高校信息系统建设虽然在财务核算和服务手段上有一定程度提升，但距离预算一体化管理对信息系统的建设要求还有较大差距。“制度+技术”的预算管理机制尚不健全，主要表现在各业务流程的自动化程度低、数据共享不完善、缺少预算执行过程的分析模块、预算管理最终的决策分析功能不足等方面。

四、地方高校全面实施预算管理一体化的顶层设计

地方高校全面实施预算一体化是推动学校治理体系和治理能力现代化、适应预算管理改革新要求的必然选择。地方高校必须加强顶层设计，完善学校组织和制度建设，严格对标财政部制定的《规范》和《技术标准》，全方位保障预算一体化的实施。

（一）提供强有力的组织保障

健全长效机制，强化组织保障。预算管理一体化建设是一项系统管理工程。地方高校应建立由学校主要领导牵头，相关职能部门、二级学院、财务专家和教职工代表等共同组成的预算管理一体化领导小组。领导小组应制定详尽的工作计划、细化任务分工、压实岗位职责、明确督查监管，以落实责任为龙头，强化组织建设的闭环意识，确保预算一体化管理工作得到有效落实。

（二）提供完善的制度保障

规范管理，制度先行。地方高校实施预算管理一体化要以制度为准绳，通过信息化手段将制度规范嵌入业务流程，确保预算管理“不走样、不变样”，强化预算的执行力和约束力。地方高校在制度建设上要严格对标财政部门预算管理一体化规范和技术标准，构筑“用制度规范人、用制度规范钱”的制度防线，为预算管理一体化的实施提供制度保障。地方高校应对基础信息、项目库管理、预算编制批复执行及调整、会计核算、决算报表和财务报告等行为进行制度规范，形成“指导+约束”的科学制度体系。

五、地方高校实现预算管理一体化的具体措施

地方高校要实现预算管理一体化，还必须做好信息系统建设、基础信息管理、项目库管理、全口径预算编制及预算全过程管理等方面的具体工作，以增强预算经费使用的透明度，实现资金流和业务流的融合统一。

（一）加强信息系统建设，提供先进的信息技术保障

标准化智能化的信息管理系统是实现地方高校预算管理一体化的技术保障。地方高校应结合学校实际情况，通过信息化手段将预算管理一体化系统与学校人事管理系统、资产管理系统、科研管理系统、学费收入系统及合同管理系统等业务端口进行对接，整合预算管理各业务环节，实现业务和数据由“各自为战”到“集成集约”的嬗变，彻底消除“信息孤岛”现象，建立涉及基础信息管理、项目库管理、预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、会计核算、决算报表和财务报告8个部分的预算一体化系统。同时，将学校预算、会计核算、资金结算、决算报表和财务报告等会计业务流程上下贯通，将财务数据的分析应用和管理功能纳入预算管理各环节，提高数据分析利用效率，以信息化驱动预算管理现代化，使信息更丰富、操作更便捷、管理更规范、决策更有力。

（二）加强业务部门协同，做好地方高校基础信息管理工作

“基础不牢、地动山摇”。基础信息管理是预算管理一体化的初始环节，对于科学编制预算、规范预算管理和强化预算监督具有重要意义。地方高校首先应制定统一的数据表述和统计口径标准，建立规范的基础信息管理机制；其次要遵循“数出一门”的原则，加强与各职能部门信息平台的有效联结，保证系统基础信息数据来源的唯一性与准确性，从源头上提高基础信息管理的科学性、规范性、一致性。举例来说，地方高校的人员信息是指在职、离休、退休等人员信息，具体包括姓名、身份证号、工龄、职务、职级等相关数据，主要用于测算人员类项目预算、工资发放、公务卡管理等，因此在预算一体化建设过程中，要针对人员信息管理制定统一的数据表述和统计口径，统一由人事部门填列。

（三）健全项目库管理制度，实现项目全生命周期管理

预算管理一体化改革的核心是建立以项目为源头的预算管理机制。地方高校应树立“先谋事后排钱”理念，坚持“先有项目再安排预算”的原则，将全部预算支出都以预算项目的形式纳入项目库。项目库管理要建立常态化的项目申报和评审论证制度。项目须通过专家评审才能入库，从源头阻止“坏项目”进入项目库。入库项目应根据当年预算资金的使用情况，按照“轻重缓急”原则进行筛选立项。立项项目在实施过程中财务和审计部门要协同项目实施单位对项目进行实时监控和绩效评价，根据监控和评价结果决定项目是否继续进行或提前终止（见图1）。

同时，项目库中的各类预算支出应根据预算管理一体化要求，按照各类预算支出的性质和用途分为人员类项目、运转类项目和特定目标类项目，对各类项目进行细化分类，学校财务部门要协同项目业务归口管理部门实施项目全生命周期管理（见表1）。

（四）强调以收定支，推进全口径预算管理

全口径预算管理要求把学校所有收支全部纳入统一管理，全面掌握资金的使用状况，提高资金使用效益和资产配置效率（见图2）。

地方高校在预算编制过程中必须将学校全部收入与支出纳入预算，并对纳入预算的全部收入支出进行有效分类，将收入分为学校可统筹支配收入和学校不可统筹支配收入（已有特定用途的资金收入），支出分为人员类支出、运转类支出和特定目标类支出。编制预算时要加强各类收入与支出的有效匹配，按照收入支出的分类精准地量入为出。学校可统筹支配收入主要用于学校人员类支出、运转类支出以及学校统筹资金安排的必要的项目支出，同时应确保该部分支出不留资金缺口；学校不可统筹支配收入严格按照用途用于特定目标的项目支出。通过收支的有效分类，规避资金使用过程中产生结构性矛盾，充分保障学校的人员类和运转类支出，同时防止挤占挪用专项支出资金，避免造成地方高校的隐形赤字预算。（见表2）。

（五）梳理业务流程，实现全过程预算管理

预算全过程管理是预算一体化管理的主要内容，强调形成预算过程的管理闭环，实现预算管理“顺向可控，逆向可溯”的全流程管理目标。首先，地方高校应全面梳理预算管理的各业务流程，将预算申报、预算编制、预算批复、预算执行、预算调整、跟踪监控、绩效评价、结果反馈等各环节整合贯通，实现对预算过程的“顺向可控”。其次，要建立预算绩效管理机制，要将绩效管理结果与预算调整和预算资金安排挂钩，优化预算资源配置，提升预算资金使用效率和政策实施效果。同时，将预算绩效管理结果纳入部门绩效考评和干部年度考核体系，充分调动各部门履职尽责积极性，实现对预算管理的“逆向可溯”。打造预算全过程的管理闭环，确保业务规范得到层层落实，真正实现预算管理“横向到边、纵向到底”（见图3）。

六、结语

地方高校全面实施预算管理一体化是对学校财务系统进行升级再造，执行中需要遵循系统性、科学性、整体性、反馈性和开放性等基本原则，强化预算管理体系各组成部门的有机衔接，构建预算管理全流程的管理闭环，推动预算系统与外部环境的深度交互。地方高校通过预算管理一体化建设，围绕“精准、刚性、平衡、绩效”的预算管理目标，统筹利用学校资源，实现项目全生命周期管理，使预算资金的每一项支出都能做到“心中有数”，不仅提高花钱水平，更要提高办事能力，以此推进地方高校治理体系和治理能力现代化。