陈洪艳

预算管理分为预算编制、预算 执行和预算绩效等几个方面，当然 在预算管理过程中离不开预算管理 的重要辅助预算管理一体化系统， 笔者主要从事预算管理工作，在工 作实践中，对预算管理几个方面有 较多的思考和想法，本文主要从预 算管理一体化和全面预算绩效管理 两方面在实践中的问题进行研究 探讨。
一、预算管理一体化与全面预 算绩效管理的关系和意义
预算管理一体化和全面预算 绩效管理是预算管理的两个重要抓 手，预算管理一体化是预算管理的 信息载体，对预算管理的效率和优 化有重要作用；全面预算绩效管理 贯穿预算管理的全过程，是优化财 政资源配置、提升公共服务质量的 关键举措。
从预算编制、预算执行、预 算绩效到绩效结果应用，然后再从 预算编制开始，这是一个循环的过 程，这个循环过程反映了预算管理 水平和业务水平。因此，对预算管 理一体化和全面预算绩效管理深入 研究，对提升预算管理水平，提高 部门公共服务质量、增强执政公信 力和执行力有重要意义。
二、全面实施预算绩效管理的 问题研究
2020年天津市委、市政府印 发《关于全面推进预算绩效管理的 实施方案》，自2020年以来我市 深入贯彻落实党中央、国务院和市 委、市政府决策部署，积极推动全 面预算绩效管理工作，所有项目支 出纳入预算绩效管理，实现从事前 绩效评估到预算绩效目标设置到执 行监控、到绩效自评、绩效评价、 绩效评价结果应用的全过程预算绩 效链条管理，所有基本支出和项目 支出纳入部门整体绩效目标，预算 绩效体系不断完善、财政资金使用 绩效不断提升。但现阶段，全面预 算绩效管理在实践中仍然存在一些 问题，现就以下问题进行研究探讨：
(—)重投入轻管理、重支出 轻绩效
—是按照《实施方案》要求， "要将绩效目标作为预算安排的前 置条件，未按要求设定绩效目标或 审核未通过的，不得安排预算。” 在实践中，仍存在先分配资金再编 制绩效的情况，传统的预算安排思 想未转变，也忽视了绩效目标导向。 这样导致花钱漫无目的，造成资金 的无效和浪费。二是绩效目标的设 置不够科学、合理。目前，绩效目 标设置，尤其是效益指标的设置， 往往比较笼统、宏观，现阶段只是 按照绩效目标设置模板，固定格式 去完成绩效目标设置，没有从履职 效能、社会效益、可持续发展等方 面全面衡量，设置可评价、可衡量, 符合业务出发点的绩效。
(二)重执行监控，轻绩效目 标实现程度监控
按照《实施方案》要求，"各 级政府和各部门各单位对绩效目标 实现程度和预算执行进度实现'双 监控'。”由于预算执行进度可以 通过预算一体化系统实时监控，佐 证材料比绩效目标实现程度更容易 获得，所以在绩效监控中，往往更 重视执行监控。这样只看重预算执 行轻视绩效目标实现程度的现象, 往往导致不能发现绩效目标实现程 度存在的问题，也不能及时纠正， 等到项目结束才发现偏离了年初设 置的绩效目标，失去了绩效目标设 置的意义，最终可能导致未实现绩
效目标。
（三） 重绩效自评，轻绩效 评价
按照市财政局印发《全面推进 预算绩效管理工作落实方案》要求 "选择本部门重大政策和项目开展 部门评价，原则上以5年为周期 实现部门评价重大项目全覆盖”。 现阶段，全面预算绩效管理实施两 年，实施时间短，大部分部门按市 财政要求进行绩效自评，未开展重 大项目绩效评价工作。众所周知,5 年为周期重点项目全覆盖绩效评价 工作，开展越早，能越早发现绩效 管理中的问题，发现的问题就可以 作为以后年度绩效管理的指导和参 考，越有利于部门全面预算绩效 管理。
（四） 重绩效结果，轻绩效评 价结果应用
按照《实施方案》要求，“各 级财政部门将本级部门整体绩效与 部门预算安排挂钩。”现阶段，对 绩效评价结果应用不足，一方面是 由于绩效评价依赖的源头绩效目标 的设置不足以被认可，或不够科学， 所以绩效评估结果自然不被信赖; 另一方面是没有绩效评价结果应用 的机制，年初预算安排的时候，仍 按固有观念，更多的是考虑新的一 年要开展哪些项目，而忽视了上一 年度该项目取得的绩效如何，忽视 了绩效评价结果的应用。
三、预算管理一体化下全面预 算绩效管理建设
（一）预算管理一体化使用 现状
按财政部相关要求，启用预算 管理一体化系统作为预算管理的信 息化系统，2020年天津作为试点 省市，预算管理一体化系统在天津 正式上线，按照财政部2020年印 发的《预算管理一体化规范（试行））
（财办〔2020〕13号），结合 我市实际情况，市财政局对一体化 系统进行了适合本地区的开发和完 善。预算管理一体化系统是集基础 信息、预决算、绩效目标于一体的 系统，实现了财务相关工作的软件 统一，实现了项目全生命周期管 理，实现了上下级统计口径的标准 统一。自预算管理一体化系统实施 以来，市财政局组织多次培训，现 场指导，预算编制从预算1.0系统 到预算一体化系统平稳过渡，预算 执行稳定运行，预算批复与调整调 剂、预算绩效陆续上线。虽然这两 年使用过程中不断进行优化升级， 但是，从现阶段的使用中仍发现存 在一些需优化和解决的问题：
1.模块内容设置较为繁杂。基 础信息模块中单位信息和人员信息 内容较全面，涉及内容很多，部分 内容，例如毕业院校、专业、所在 处室科系部等等与预算编制无关， 无关信息的设置使使用者不容易抓 住关键信息，影响基础信息的准 确度。
2.仍存在"信息孤岛”问题。 一是该系统主要是财务人员使用， 在内控较薄弱的单位，往往是单位 财务人员录入，部门财务人员审核， 不经过业务科室或部门业务处室的 审核，这样缺少业务科室参与，涉 及政采、资产、绩效模块的信息就 不够准确，业务科室也不了解预算 编制情况，缺少按预算执行的积极 性和自觉性。二是与政采、资产系 统、单位银行账户不连接，例如， 年初批复的政采预算，无法直接带 入政采系统，负责政采的人员不知 道政采预算多少，缺少预算执行的 依据，人为核销政采预算，一旦有 疏漏就出现超预算政采的情况。又 比如，资产系统与一体化没有连接, 就无法提取资产存量，手动输入资 产存量，不仅审核效率低，资产信 息的真实性、准确性也有待验证。
3.项目全生命周期管理仍需要 完善。该系统项目全生命周期管理 旨在从项目储备、项目实施、项目 结束，全周期监控，更好地把控项 目的谋划和执行，同时做好绩效监 督，发挥资金的切实效益。现阶段, 仍缺少项目的提前谋划，提前储备, 只是根据相关部门的部署，录入项 目库；缺少项目立项的合理依据及 预算明细，同时由于对项目库的重 视不够，绩效目标表设置不够科学 合理。
4.预算一体化系统功能仍需继 续开发和升级。现在，预算一体化 系统开通的几大模块：基础信息、 预算项目库、预算编制、预算批复 与调整调剂、预算绩效都在正常使 用，但是使用过程中，发现仍有需 要完善的地方：一是预算汇总表里 数字是文本格式，且没有汇总功能， 仍需要从系统导出，再进行手动修 改，尤其是对预算单位较多的部门， 手动修改工作量大，也容易出错。 二是预算批复与调整调剂模块，查 询往年的调剂情况，需要修改系统 时间到相应年份才能查询，不能在 当前页面查询往年的预算调剂情 况。三是财政拨款结转结余，需要
手动录入结转金额,而且涉及政采 预算也需要手动录入，无法直接系 统自动结转，影响了工作效率，也 不能保证数据的准确性。
（二）对预算管理一体化的改 进意见
1.建立使用反馈机制及定期 开展实操培训。预算一体化系统投 入使用两年的时间，在使用过程中 肯定有许多需要完善的地方，部门 可以定期收集各预算单位预算一体 化系统使用情况，对于部门能解决 的共性问题，可以通过开展实操培 训，让各单位更熟练掌握系统操作； 对于需要进行系统开发和完善的地 方，积极反馈给财政及系统运维， 只有发现问题，并解决问题，才能 使新系统更完善，更适合我市业务 需要。
2.建立部门预算管理一体化的 内控流程。随着预算一体化开发和 完善，该系统不只是用来编制预算, —年只用一次。它会涉及财务相关 工作的方方面面，从基础信息、项 目库到预算编制、到预算执行、到 预算绩效、到决算，甚至以后资产 都要纳入一体化系统，所以建立预 算一体化系统的内控流程是很有必 要的，部门建立预算一体化的内控 流程，让业务科室都参与进来，不 仅解决"信息孤岛”问题，也可以 规避系统风险和舞弊风险。
3.建立项目库谋划、实施、评 价、反馈机制。首先提高业务和财 务对项目库管理的认识，项目的谋 划不仅仅影响预算资金分配、财政 资源配置，更是谋事业发展。其次， 项目要早谋划，谋划全面，谋划好 的项目，项目谋划一是要考虑落实 党中央、市政府的各项政策，二是 考虑部门和行业的中长期规划和发 展，三是考虑成本效益及效果。最 后，严格项目库的审核，各业务科 室提出的项目，要经过从单位到处 室到党组的层层筛选把关，也可以 引入第三方评审，筛掉低效、无效、 交叉的项目，确定最终能入库的项 目，业务要根据项目依据和项目概 况做好预算明细及绩效目标，财务 进行审核，业务和财务各司其职， 并达成一致，根据绩效评估结果作 为安排次年预算的依据。
（三）预算管理一体化下全面 预算绩效管理提升对策
1.加强绩效管理组织领导，建 立绩效指标体系。一是各部门各单 位主要负责同志对预算绩效负责， 转变固有观念。笔者在预算管理一 体化部分也提到项目库的谋划，要 想谋划好项目，就要从实现国家政 策和部门、行业发展的目标出发， 据此设置实现中长期规划、发展的 绩效目标，并以此为导向安排预算。 二是完善共性绩效指标框架，构建 本部门、本行业的核心绩效指标和 标准体系。构建本部门、本行业的 核心绩效指标是要更符合部门行业 特点的指标，要和部门的工作任务 息息相关，设置细化的、可比、可 评价的指标体系，提高指标体系对 绩效目标管理的价值。
2.提高对"双监控"的认识， 健全绩效监控机制。坚持"花钱必 问效，无效必问责”的理念，提高 业务和财务对绩效监控的认识和重 视程度，如果说绩效自评是年终考, 绩效监控就是期中考，期中考不是 —门课，绩效执行和绩效实现程度 都要在正常轨道，都要在可控范围， 才能实现最终目标。建立财务定期 反馈绩效执行情况，业务反馈绩效 实现情况的机制，建立涉及重大政 策项目绩效的跟踪机制，发现问题 分析原因并及时纠正。
3.组织开展重大绩效评价，建 立健全重点绩效评价常态机制。成 立重点绩效评价小组，梳理本部门 的重点项目，以5年为周期，定期 有计划组织开展重大绩效评价，完 善绩效评价方法，可引入第三方机 构参与敬评价，提高绩效评价质量。
4.加强绩效评价结果应用， 健全绩效评价结果应用机制。一是 绩效评价结果要及时反馈，使业务 和决策层了解这一年项目绩效的效 果，有绩效问题及时整改；二是对 连续性绩效结果较好的项目，要总 结绩效管理经验，树立标杆；对低 效无效项目，及时清理或收回资金， 并与次年的预算安排挂钩，从而优 化财政资源配置效率，将资金花在
"刀刃上”，切实提高公共服务质 量和效益。
预算管理一体化系统和全面 预算绩效管理应用和实施的时间较 短，且应用和实施的范围广，现阶 段仍处于不断完善和探索阶段，相 信随着预算管理制度的不断完善和 各级工作人员的努力、探索和改进, 预算管理一体化系统和全面预算绩 效管理定能日趋完善，发挥有效提 升预算管理水平和政策实施效果的 重要作用。
作者单位天津市体育综合保障 中心