岳阳市土地储备中心 李 艳

2001年以来，为提升土地市场管理水平，增强土地市场宏观调控，我国逐步建立起一套完整的土地储备制度，即地方政府根据土地利用规划，将依法取得的土地集中起来，纳入政府储备，进行必要的基础设施建设等前期开发，再有计划地投入市场，从而有效保障建设用地的市场供应和调控。在这个过程中，收储资金无疑是土地储备最重要的一环。现阶段，在经济形势的不断变化，地方政府财力增长缓慢外部环境下，由于仅能使用财政资金进行土地储备，地方政府土地储备资金需求完全无法满足，违规举债收储冲动强烈。本文尝试结合地方土地储备专项债券使用实际，从土地储备资金历史沿革、土地储备债券现状情况、暂停原因、重启必要性和具体建议等方面进行分析，思考重新启动土地储备专项债券发行和提出相关建议。

一、土地储备资金历史沿革

根据不同时期经济发展情况和管理水平差异，土地储备资金来源至今基本经历了三个主要阶段。

一是来源为土地储备贷款和财政资金阶段。根据2007年《土地储备资金财务管理暂行办法》相关条款规定，土地储备资金既可以使用商业银行等金融机构进行土地储备贷款，也可使用相关财政性资金。2016年，财政部、原国土资源部、中国人民银行、原银监会四部委联合印发了《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》(财综〔2016〕4号)，明确自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款。此举基本终结土地储备贷款这一资金来源。

二是来源为土地储备专项债券和财政资金阶段。为缓解土地储备贷款取消后的土地收储资金缺乏问题，2017年，财政部、原国土资源部联合下发《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），开启了土地储备资金新来源，并明确了土地储备专项债券基本方式、还本付息操作、额度管理，预算编制、预算执行决算、监督管理和职责分工。随后，2018年，重新修订的《土地储备资金财务管理办法》明确了发行地方政府债券筹集的土地储备资金可作为土地储备资金来源。

三是来源单一为财政资金阶段。由于房地产市场变化和专项债券发行后产生的一系列问题，2021年，财政部下发《关于印发<地方政府专项债券资金投向领域禁止类项目清单>的通知》（财预〔2021〕115号），明确禁止发行除租赁项目外土地储备项目，结合2018年《土地储备资金财务管理办法》要求，土地储备资金来源变为单一的财政性资金。

二、土地储备专项债券现状情况

（一）省级土地储备专项债券现状情况（以湖南省为例）。
2017年7月，第一批土地储备专项债券从北京市开始发行，随后全国各省开始跟进。根据湖南省政府专项债券2021年跟踪评级报告，截至2020年末，湖南省政府累计公开发行土地储备专项债券7期，发行金额602亿元。其中2018年发行3期，发行金额340亿元，平均债券利率约为3.97%；2019年发行4期，发行金额262亿元，平均债券利率约为3.28%。截至2021年11月末，上述7期债券均在存续期内，对应募投项目已收储的土地面积合计为120,535.36亩，实现出让56,808.10亩，平均出让价格为156.47万元/亩，累计实现出让收入共计888.90亿元。根据实际发行利率测算，上述债券应付利息规模为19.28亿元，已实现的土地出让收入可覆盖跟踪期利息支出。跟踪期内，上述土地储备专项债券的到期利息均已如期偿付，未出现逾期。

（二）地市土地储备专项债券现状（以岳阳市为例）。

2018至2019年，岳阳市年共发行土地储备专项债券5笔，共计44.92亿元。以2018年发行的土地储备债券为例，项目地块分布情况上，土地储备专项债券项目共计28个，其中市本级14个，县市区14个。项目实施状态和供应情况上，截至2022年11月末，项目面积共计394.45公顷，已实施面积353.57公顷，实施率89.68%，已供应面积253.87公顷，供应率64.36%。从项目收益情况看，资金成本共计31.85亿元，已取得收入项目地块为18块，取得收益共计34.88亿元，收益基本能够覆盖本息。

三、土地储备专项债券暂停原因

（一）土地市场低迷导致还款风险上升。

由于对应土地出让收入是土地储备专项债券唯一还款来源，伴随近几年土地市场低迷，多地出现了部分土地储备项目地块无法在债券期限内完成出让或相关现实条件出现重大变化导致收储工作无法进行等情况，相应地块无法形成土地出让收入，土地储备专项债券还本付息风险上升。

（二）与近年专项债券政策方向不匹配。

2020年以来，政府专项债券不断扩大支持范围，强化拨付进度和支出进度要求，发挥政府投资对社会资本的撬动作用，努力实现稳增长、惠民生、补短板的政策目标。而土地储备专项债券主要用于征地拆迁和前期土地整理工作，实际建设量小，拆迁补偿量大，无法发挥政府投资拉动作用，形成实物工作量。同时，土地储备专项债券支出进度受现实情况影响较大，容易出现资金支出缓慢情况，不适宜政策目标的实现。

（三）发行后管理问题众多。

2017年土地储备专项债券发行以来，各级财政、审计部门对此进行了多轮检查，发现了许多亟待解决的问题。主要体现在三个方面。一是期限错配。大部分发行的土地储备债券为5年期或7年期，但在2017-2019的土地市场上，只要项目地块合适，基本2年内即可以完成收储和出让工作。但资金回笼后，根据专项债券管理规定，无法转投，无法进行还本，资金使用效率不高，挪用风险巨大。二是资金闲置。各项目地块由于地段不同，储备到出让时间差异巨大，但项目债券资金之间无法互通，出现了部分项目收益已完成，但部分项目资金沉淀严重的情况。同时，土地储备专项债券的发行与土地储备业务的开展在时间上存在差异，可能土地储备工作可能已开展多时，但专项债券的发行工作仍未进行；或者专项债券已发行，但项目因各方面原因无法按计划进度实施，债券资金由于专款专用的要求，资金变更用途程序复杂，被动闲置沉淀情况严重。三是土地储备计划和债券项目不统一。虽然土地储备工作职能仅能由纳入名录管理的土地储备机构承担，但在土地储备专项债券进行项目储备时，财政部门、自然资源部门、地方平台公司均参与其中。各方对项目土地收储面积、收储意向、收储难度、收储资金量等指标方面诉求要求不一，导致土地储备计划和债券发行项目难以统一，项目储备质量不高，项目地块之间出让水平差异较大，造成债券资金挪用情况。

四、重启土地储备专项债券发行的必要性

在全力“拼经济”的今天，产业项目和基础设施项目是拉动经济的第一抓手，而土地储备又是大部分基础设施项目和产业项目的第一道关口。地方政府既要防范新增债务风险又要推动经济稳步发展，重启土地储备专项债券发行势在必行。

1.上级政策配套完善。不同于其他类别的专项债券一直缺乏专门的管理办法，财政部2017年就下发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），文件规范了土地储备融资行为，建立土地储备专项债券与项目资产、收益对应等制度，很大程度上解决了专项债券在平常使用时遇到了资金使用不规范、收入归集困难、还本付息不稳定等多个问题。

2.资金使用效率高。一是前期工作简便。土地储备几乎是所有公益性建设项目的启动工作，前期工作只需要自然资源一个部门即可，“资金等项目”情况基本可以避免。二是投入见效快。由于债券期限仅为5年或7年，这就倒逼收储项目在前期基本有意向出让主体，收储后能立即进行挂牌交易阶段，资金能迅速回笼。征地拆迁因住房刚需等原因，也能够带动房地产及相关产业发展，形成拉动经济增长的实物量，并提升人民群众的生活品质。三是收入归集简便。由于土地储备专项债券对应收入为相应地块的土地出让收入，收入归集安全性极高，只要地块成交，几乎不会存在还本付息问题。

3.与产业园区发展高度契合。产业园区是经济发展的增长点，也一直是政府专项债券的支持重点。但所有产业项目建设推进前提是土地的保障，有地才有项目，有项目才有发展。根据现行债务政策，征地拆迁资金必须各级财政承担，而基层财政在确保“三保”支出后，根本无力进行大资金体量的征地拆迁工作，导致一些产业项目即使土地需求旺盛，推进依旧缓慢。土地储备债券正好对症下药，一方面解决了园区产业项目土地“供不应求”、“时间错配”等实际困难；另一方面，又为基层政府减轻了资金压力，避免了新增隐性债务风险。同时，工业用地地价较商住用地收益更为明显，以岳阳市城陵矶新港区工业用地为例，工业用地出让的基准价格为35万元/亩，而一级开发收储成本为26万元/亩，债券收益明显，风险较低。

4.抑制违规举债风险，降低新增隐性债务风险。暂停土地储备专项债券后，由于征拆资金的缺乏，各地融资平台公司违规融资为政府征地拆迁情况时有发生，隐性债务新增风险不容忽视。而专项债券属于地方“显性”债务，项目和预期收益都十分明确，不仅有效保障了土地储备的合理资金需求，还从机制上防范了违规举债、新增隐性债务等行为的发生。

五、具体实务操作建议

1.限定发行区域及项目实施单位。建议新增土地储备专项债券仅对省级以上工业园区、自贸区或同等高新产业园区的工业用地及紧密相关的配套用地开放。项目实施单位必须由相应层级土地储备机构承担，不允许地方政府融资平台公司代替。原因主要考虑三个方面：一是园区需求大。园区是经济发展的主战场、主引擎，产业项目集中度高，土地需求旺盛，征拆资金需求大，能高效率的使用债券资金。以2018年岳阳市发行的土地储备专项债为例，全年共发行26.99亿元，其中省级以上园区发行16.51亿元，占比61.17%。二是工业用地市场环境更为良好。在过来的土地储备债券实践中，以岳阳市为例，城陵矶新港区和岳阳经开区两个省级以上园区债券资金当年即使用完毕，并取得了较好的经济效益。与之相比，其他收储地块资金使用相对较慢。三是杜绝新增隐性债务风险。由各级土地储备机构作为实施机构，厘清与平台公司和政府之间的支出责任，保障专款专用，杜绝新增隐性债务风险。

2.建立项目滚动使用机制。由于土地市场变化较快，很多土地可能2年左右就能出让完毕，也可能由于实际情况变化，无法完成收储工作。建议根据年度地方储备计划，经报请上级财政部门和自然资源部门同意后，建立土地储备专项债券使用项目库，采取动态调节机制，库内一个项目完成出让后，资金可对库内其他项目进行使用，土地储备专项债券资金在库内项目滚动使用，库内项目以独立行政区划为单位，县市区和市州本级对整体债券还本付息负责。

3.优化现行专项债券还本模式。允许提前还款和跨项目还款。在实际操作过程中，很多地区和项目由于市场行情和地段较好，有的短时间就完成了收储和出让工作，有的形成了超额收益，但距离债券到期时间还有很大距离，无法还本或转投其他项目，资金容易出现被挪用或闲置的情况。允许提前还款和跨项目还款，专项债券还本付息风险将大幅度降低。

4.科学合理确定整体限额。根据财政部相关文件要求，地方政府专项债券实行限额管理，省级政府根据年度专项债券需求结合中央下达的专项债务限额对各地方进行分配。土地储备专项债券作为政府专项债券的一种，建议财政部门和自然资源部门需通力协作，科学合理制定限额分配方案，既有效保障地方政府合理的土地储备需求，又不增加债务规模。

六、结语

暂停土地储备专项债券发行后，地方政府收储资金捉襟见肘，难以为继。土地储备专项债券作为一定时期内各地土地储备资金的重要来源之一，在保障土地储备工作顺利开展方面发挥了重要作用，但在实际工作中仍然存在很多需要优化完善之处。在实际操作层面方面可从发行范围对象、还款模式、发行模式、限额管理等方面出发，进一步优化和完成，找到合理的解决之策，有力推动土地储备专项债券工作有序健康发展。