资兴市紧紧围绕中央国务院和省委、省政府的决策部署，在上级财政部门的支持指导下，积极施为，开拓创新，稳步推进全面预算绩效管理。通过近年来的探索与实践，预算绩效管理工作取得了阶段性成果，全方位格局初步形成、全过程链条基本贯通、全覆盖体系不断健全。但在实际推进的过程中，仍然存在着一些亟需解决的问题，影响着预算绩效管理提质增效，制约全面预算绩效管理顺利实施。

一、实施成效及主要做法

全面实施预算绩效管理以来，资兴市在夯实制度基础、完善绩效指标体系、扩大管理范围、创新工作方法、狠抓管理环节、注重结果运用等方面，取得了一定的成效。

（一）建章立制夯实基础，构建全方位

一是相继出台《资兴市预算绩效目标管理办法(试行)》、《资兴市预算运行监控管理办法（试行）》、《资兴市预算支出绩效评价管理办法（试行）》、《资兴市预算支出绩效评价结果应用管理办法（试行）》等管理环节指导性制度文件，规范绩效管理环节操作流程；二是以市政府名义印发了《资兴市财政专项资金管理办法（试行）》，明确规定专项资金实行全过程、全方位、全覆盖预算绩效管理，开展财政再评价，评价结果作为预算安排的重要参考依据。三是建立健全以绩效为核心的资金管理制度，落实“一个专项一个管理办法”的要求，经市政府同意，制定了《资兴市市本级专项工作经费预算绩效管理办法》、《资兴市招商引资工作经费绩效管理办法》、《资兴市政府债务项目绩效管理办法》等专项资金绩效管理办法。四是研究建立完善的绩效指标体系。一方面在上级财政部门建立共性指标体系框架基础上，丰富和充实共性指标。另一方面研究制定个性指标，注重指标的收集和积累。着力加强分行业、分领域、分类别的个性指标收集整理研究，通过调用财政部预算司印发的《分行业分领域绩效指标和标准体系》和省财政厅建立的各类专项资金个性指标，参阅广东省绩效指标库（重点项目绩效目标申报表），借鉴北京等全国绩效管理先进省市建立的指标库，结合本市实际，不断完善更新绩效指标和标准体系的设置，供市直部门和乡镇街道等预算部门选择使用。

（二）由点到面，逐步扩围，实现“全覆盖”

从一般公共预算资金逐步向政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算等其他“三本预算”延伸；从项目支出逐步扩大到专项支出、部门整体支出、政策支出等预算支出类型；从市直主管部门逐步延伸到乡（镇）街道和资金使用终端，逐步推动预算绩效管理扩围升级，从而实现所有支出类型、所有预算资金、所有预算单位全覆盖。2019年全市237个预算部门单位（含乡镇学校）年初预算30.36亿元一般公共预算资金纳入绩效管理范围，2020年全市211个预算部门单位（含乡镇、街道办事处）的37亿预算资金(除社保基金外的三本预算资金)纳入绩效管，2021年全市200个预算部门单位（含乡镇、街道办事处及乡镇学校）40.91亿资金(含三本预算资金)纳入绩效管理，2022年全市200个预算部门单位（含乡镇、街道办事处及乡镇学校）44.08亿资金(含部分社保基金的四本预算资金)纳入绩效管理，2023年建立预算调整与绩效目标调整同步机制，将绩效目标申报与年初预算编制和年中预算调整完全融合，实现无绩效目标无预算安排，绩效目标全覆盖。并逐步拓展到政府采购项目、3P项目、政府债务项目、政府购买服务等领域的绩效评价。2020－2023年度对全市政府投资项目及政府专项债券项目开展了绩效评价（含自评），并聘请第三方专业机构对政府购买服务人身商业保险资金、资源枯竭城市转移资金、清滁公路PPP项目、创新创业基地建设运营（标准化厂房）PPP项目等进行绩效评价，拓展了绩效评价的深度和广度。

（三）创新方法提质增效，建立“全过程”

推行“四结合”，建立绩效管理全过程闭环管理。一是将绩效目标申报与部门预算编制结合。单位在部门预算系统中同时完成预算编制和绩效目标申报，实现无绩效目标则无预算资金安排，通过“二上二下”审核流程，将预算资金审核与绩效目标审核同步；二是实行绩效运行监控与部门预算执行双结合。将绩效目标的实现程度、项目实施进度与预算执行进度动态结合，对于资金使用偏离绩效目标的及时预警纠偏，确保绩效目标如期保质保量实现；三是绩效自评与部门决算结合。部门单位绩效自评充分利用决算数据，整合决算软件系统，依托自主开发绩效自评模块，实现部门整体绩效自评、项目绩效自评预决算数据的自动提取汇总，提高绩效自评质量与效率。四是将评价结果与下年预算安排结合。将专项资金项目绩效评价结果作为预算审查的佐证资料，预算资金安排、政策调整与评价结果挂钩。实现绩效管理与预算决策、编制、执行、监督及完成有机结合，建立“预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有反馈、反馈结果有应用”的全过程闭环管理绩效管理机制。

（四）注重结果优化资源，迈向“一体化”

明确将绩效目标审核结果、绩效评价结果作为是否纳入项目库、进行预算调整和预算安排的前置条件和重要依据。无绩效目标和绩效目标审核未通过的不纳入项目库，不列预算安排，绩效评价结果差或较差的，少安排甚至不安排预算。做到“无目标无预算”、“花钱讲效益，无效就问责”。体现在：一是绩效目标结果运用。2019－2022年初绩效目标申报17.95亿元、20.57亿元、22.70亿元、24.87亿元，2023年起，在年度预算执行过程中，涉及预算调整和新增项目的，在预算调整和申请预算时一并填报相应绩效目标，从而强化预算编制源头管控，真正实现绩效目标全覆盖，将绩效目标管理与预算编制深度融合。二是绩效评价结果运用。2019年，我市在全省率先开展专项工作经费预算绩效评价，并将评价结果与预算安排直接挂钩。其中2019年绩效评估时核减了相关项目支出资金7396.92万元，2020年绩效评估时核减了相关项目资金5490.1万元，2021年绩效评估时核减了相关项目及资金1760.05万元。2022年预算执行中，财政根据2021年重点专项资金绩效评价结果及市委、市政府的决策部署，对2022年我市财政预算进行调整，大力压减一般性支出，将所有单位的专项工作经费在上年的基础上压减30%，优化财政资源配置，调整支出结构和方向，其中调增支出12583.49万元25个项目，调减支出2223.3万元22个项目，并首次把全市干部职工绩效奖励、困难群众生活救助资金等全额纳入预算安排。

二、存在的问题

预算绩效管理是一个由众多环节组成的复杂动态管理系统，在实际推进的过程中，存在诸多问题，成为制约我市全面预算绩效管理有效推进的主要障碍。

（一）绩效理念不强，缺乏“我要有绩效”的主动意识

预算绩效管理是以突出“产出”和“效果”为导向的新型管理理念和方法，它与传统预算管理理念存在着很大的不同。长期以来的“以收定支”的预算管理模式，导致形成了根深蒂固的传统观念，即“重分配轻管理、重支出轻绩效”，一些部门认为仅是做到把钱合法合规的花出去就行，至于资金使用后产出多少与效益的大小与己无关。尽管预算绩效管理工作已经全面铺开，但一些部门和单位仍停留在对预算绩效管理的粗浅认识上，对全面实施预算绩效管理的重要性认识不足，使得绝大多数预算部门对预算绩效管理产生抵触情绪和畏难情绪，在推进工作过程中，存在着虚以应付、敷衍了事、完成任务的不良心态。加上财政部门自身对绩效管理认知也有些模糊不清，部分资金管理股室认为资金使用绩效都是绩效管理股一家之事，存在内部认识不一致、工作配合不强等问题。导致当前重产出、重效果的绩效管理理念尚未深入人心，从“要我有绩效”的被动要求转变为“我要有绩效”的主动意识尚需一定时间。

（二）专业实施人才紧缺，“人少事多”矛盾突出。

预算绩效管理是一项专业性较强，覆盖面广的综合系统性工作。对绩效管理工作的实施者有着一定的专业素质要求，既需要其具备基本的财务审计知识，又要求其对项目或相关业务非常熟悉，还要了解掌握国家相关政策，才能保证预算绩效管理目标的实现。而当前人员配备与工作需求矛盾较为突出：一是作为绩效管理责任主体的各预算部门内部不会设置专门机构和人员负责绩效管理工作，预算绩效管理工作往往是财务部门负责（部分单位没有财务部门，财务人员也是兼职的，不懂财务知识），而财务人员更多的是对财务知识较为熟悉，缺少项目和业务专业知识和管理经验，导致难以对绩效目标指标设置及评价标准等绩效管理的核心内容做出较为合理的判断，进而影响绩效目标和评价结果的质量和效果。二是财政部门作为本地区预算绩效管理的核心部门，一般配置有专门的机构和工作人员负责预算绩效管理工作，但因受改革时间紧、任务重、量大面宽，内部部门间合力不足等因素影响，预算绩效管理专业人才同样匮乏，面临“人少事多”矛盾突出，尤其是基层县市财政部门，很难按时保质保量的完成各项工作。三是预算绩效管理工作起步时间晚，基础薄弱，没有现成的经验学习借鉴，只能在工作中边做边学、在学习中积累，短时期内只能停留在表面，很大程度上制约了预算绩效管理工作的有效推进。

（三）预算绩效指标和评价标准体系不健全

绩效指标体系的建立，一直是预算绩效管理有效实施的基本条件。多年来，受多种因素影响，预算绩效指标体系的建立一直不够完善，特别是对于地方政府，建立一套适合其应用的评价指标体系一直是难题。一方面，全国通用的共性指标体系尚未覆盖“四本”预算资金。财政部《项目支出绩效评价管理办法》（财预〔2020〕10号）规定了一般公共预算、国有资本经营预算和政府性基金预算的共性绩效指标框架，而社保基金预算绩效指标体系仍处于探索阶段，部门整体支出绩效指标体系框架也有待重新设定。尽管2020年我市参照财政部和省财政厅的共性指标框架出台了共性评价指标体系，制定了《专项资金绩效评价共性指标表》《部门整体支出绩效评价共性指标表》，但随着近年财税体制改革的深化，财政职能不断变化，以及预算支出范围逐步扩大，出现一些新情况新问题，已经形成的绩效评价指标不能与之相匹配，很多内容难以量化衡量，难以及时动态调整。另一方面，个性指标体系还未完全建立。虽然部分省级主管部门组织制定了本地区绩效指标库，但大部分地区还未真正建立一套完整的分行业、分领域、分层次的核心个性绩效指标体系。目前资兴市除教育和医疗两大系统相对统一完整、行业相关性强的个性绩效指标外，其他行业主管部门尚未建立本行业完善的个性绩效指标体系。此外，由于没有统一的共享机制，省级各地区已经制定的绩效指标体系也不能共享，一定程度上造成资源浪费。

（四）绩效管理约束力不强，主体责任不明

一是责任约束不硬，地方和部门组织领导力不强。《实施意见》明确规定：地方各级政府和各部门各单位是预算绩效管理的责任主体，地方各级党委、政府主要负责同志对本地区预算绩效负责，部门和单位主要负责同志对本部门本单位预算绩效负责。但在绩效管理工作推进中，政府和部门单位绩效是“一把手”的责任没落实到位，尚未成立预算绩效管理领导（工作）小组，负责组织协调指导本地区本部门绩效管理工作，预算绩效管理工作仅由财务部门、财务人员单打独凑应付完成。二是激励约束不强，预算绩效管理结果与激励约束机制没有形成有效衔接。实施预算绩效管理的目的是为了提升预算管理的效率，而绩效管理结果需要与预算管理进行有机结合才能最大限度帮助提高激励约束的正面效应。如今，我市出台相关规定中都明确将绩效评估（价）结果、绩效目标管理结果与项目立项入库、预算安排分配、政策调整、年度考核评先等挂钩的激励约束机制，但真正能够利用好约束机制，实施奖惩问责的情况并不多，结果的应用也并不充分。这就导致激励约束机制名存实亡，没有发挥其应有价值，这些问题影响了绩效管理作用的有效发挥。

（五）预算绩效管理环节薄弱

预算绩效管理是由事前绩效评估、绩效目标管理、绩效监控、绩效评价、评价结果应用等诸多环节组成，且每一个环节都有其特殊的实施性。目前制约我市全面预算绩效管理有效推进，存在于管理环节方面的主要障碍有：绩效目标管理薄弱、绩效评价整体性不足、事前绩效评估开展效果不明显、绩效评价结果应用不足等问题。

1、事前绩效评估开展滞后，效果不明显，与项目预算申报融合度不高

《实施意见》规定：建立新增重大政策和项目事前绩效评估机制，把绩效管理的关口前移，做实项目库，并将评估结果作为项目入库前置条件、预算安排重要依据。但目前为止，《资兴市市级预算事前绩效评估管理办法》一直还在走文件审批程序，事前绩效评估的标准体系尚未建立，没有明确的评价框架、评价标准、评价方法等，不便于预算单位开展工作，不利于项目之间的横向和纵向对比。除了政府专项债券项目外，并未实质性开展其他项目的“能不能立项”的事前绩效评估活动，与项目立项及预算申报融合度不高。

2、绩效目标管理薄弱

绩效目标管理是预算绩效管理的基础。但是绩效目标管理过程中的诸多细节问题，制约其发挥基础性作用。一是绩效目标核心指向不明确，部门在申报项目绩效目标时，所填列的内容依然以定性描述为主，项目特性不突出，多是套话、空话，导致项目预期产出和效果模糊不清。二是绩效指标的精准性、科学性有待提高，项目绩效指标应由部门项目实施业务科室填写，但受重视程度、专业水平的影响，所填列的绩效指标较为宽泛粗略，细化量化程度不够，指标设置标准不明确，且由财务科室代为填写，严重影响了指标设定的科学性、合理性，进而导致事后绩效评价时难以衡量运用。三是分行业、分领域、分层次的绩效指标和评价标准体系尚未建立完善，绩效目标指标缺少统一的“度量衡”。四是绩效目标指标审核流于形式，目标审核工作与预算编审工作同步进行，使得审核环节时间紧张、任务量大，进而被迫放宽要求，向预算工作进度妥协。

3、绩效评价整体性不足

绩效评价是预算绩效管理的重要抓手，是衡量预算项目绩效管理情况的有效途径。当前，绩效评价项目选取范围、评价指标标准和方式等方面仍有很大优化改进和探索创新的空间。主要表现在：一是绩效评价的深度和广度仍需拓展。首先绩效评价方式大多停留在单位自评，部门评价和财政评价覆盖率低。据统计，资兴市从2020年起，已实现全市单位绩效自评全覆盖，但部门评价除了教育、卫生、财政部门外，其他部门均未开展，财政重点评价也只有每年3-5个重点项目。其次是绩效评价项目选取范围窄，尚未对社会保险基金项目和大部分政府性投资项目开展事后评价，对政府债务项目、PPP项目、政府购买服务、政府采购项目等方面开展绩效评价的重视程度和质量水平也有待提高。再次缺少对项目成本效益的预测和分析，呈现“虚化”的情况。成本指标在事前绩效评估和事后绩效评价中，呈现“虚化”的情况，停留在不超出项目预算即可的粗浅阶段。二是绩效评价结果质量整体偏低，公信力不高。其主要原因就是绩效评价主体的专业性、评价指标标准合理性与评价方法的科学性、评价应用数据的可靠性等都有待提高。从绩效评价主体角度出发，受实施参与人员能力限制，无论是预算部门、财政部门，还是第三方评价机构，对绩效评价理论、政策、方法的掌握和熟练程度都存在差距，导致评价质量的良莠不齐。评价指标标准和评价方法科学合理性有待提升。虽然近年来我市通过调用借鉴收集整理等方式探索研究了某些项目的个性绩效指标，但是评价指标标准库仍未建立完善，导致评价标准整体性不够科学和统一，削弱了评价结果的公信力。绩效评价应用数据可靠性不足。绩效评价应用数据是保障评价质量的前提和基础。但是，目前我市绩效自评的基础数据来源于部门决算数据，而部门决算数据是经过多次调整后的，并非单位原生态真实的数据，这就影响了单位绩效自评结果的真实性准确性。第三方评价机构评价时获得的数据主要由被评价对象提供，由政府部门内部数据、社会数据构成的多元数据格局尚未形成，数据准确性很难得到保证。

4、绩效评价结果应用不足

预算绩效管理机制要求绩效与预算有机衔接。通过绩效评价来引导预算管理更加有效，这也是预算绩效管理的根本目的。目前，绩效结果的应用方面还存在诸多不足，主要表现为：一是财政部门和预算部门都未能对绩效评价结果的应用形成重视。绩效评价结果应用流于形式，更多地是推进结果反馈、结果报告、结果公开等应用方式，难以将绩效评价结果与预算安排真正挂钩。二是受实施人员专业水平、项目复杂程度、评价标准及指标权重等因素影响，绩效结果的客观公正性、科学权威性、全面准确性不稳定，影响评价结果质量，无法发挥其“指挥棒”导向作用。如单位自评大多数流于形式，结果难以真实反映单位绩效管理水平，导致其结果无法发挥导向作用。三是评价结果的应用较为滞后，尤其是对于一些经常性项目，事后绩效评价结果通常晚于下一年度预算编制的时间节点。四是根据绩效评价结果调整预算盘子的实现程度较低，多数是将部门内绩效不佳的项目资金调整到绩效结果相对较好的项目上，对部门预算资金总量影响较小，对优化财政支出结构的作用不明显，对整体预算安排的约束力度较弱。

三、完善建议

进一步强化绩效管理，推动预算绩效管理提质增效，全面实施预算绩效管理，要加快疏通堵点、补上断点、纾解痛点，应在以下四个方面发力。

（一）强化宣传教育，增强绩效管理主动意识，加快绩效管理人才队伍建设

深入人心的绩效管理理念、高素质的专业人才队伍是全面预算绩效管理顺利推进的主要保障。一是要加强财政部门、预算部门主要领导及其工作人员的绩效管理意识，用绩效考核正面激励先进、鞭策后进，推动形成人人懂绩效、会绩效的局面。二是要开展各种形式的宣传培训，利用线上线下各种形式来宣传预算绩效管理工作，创造良好的舆论氛围，让绩效理念深入人心；每年举办多层次预算绩效管理业务专题培训，让绩效管理人员熟知各项预算绩效管理的政策及操作流程，切实增强预算绩效管理工作人员的业务素质。三是加强专业人才队伍建设，吸引专业人才参与绩效管理工作，注重现有人员的学习能力培养，注重对预算绩效管理专家的培养和选拔，发挥高级专业人才的引领促进作用。四是鼓励全市干部职工撰写理论和实践文稿，分享绩效管理工作经验与探索思考，提炼典型经验及创新做法，推动形成“人人讲绩效、处处用绩效、事事有绩效”的浓厚氛围。

（二）加强“高位顶层”推动，硬化预算绩效管理监督和约束

一是推动绩效预算立法，在推进全面依法治国、建设法治政府的进程中，适时启动绩效预算立法工作，加强顶层设计，为预算绩效工作提供强有力的法律支撑，更有效地约束部门和单位的预算绩效管理行为，提升预算绩效管理工作的公信力，实现全面实施预算绩效管理法治化。二是强化高位组织领导力，压实主体责任。成立以市主要领导为核心的市绩效管理领导小组和以部门主要负责人为组长的部门绩效管理工作小组，分别负责组织协调全市和部门的预算绩效管理工作，压实政府和各部门各单位预算绩效管理的主体责任，提升预算绩效管理的权威性。三是建立绩效考核奖惩机制，将预算绩效管理情况纳入地方政府、部门单位的年度绩效考核范围，并作为纪检监察、组织部门考核部门主要领导工作实绩和提拔任用的重要依据，以考核外力倒逼各预算部门加强绩效管理，培育“花钱必问效无效必问责”的绩效理念。

（三）建立项目全生命周期管理新机制

一是有效开展项目事前绩效评估，建立事前绩效评估常态化机制，把绩效评估结果作为项目入库、政策实施的必备要件和预算安排的重要依据。将所有的预算支出以项目形式纳入到项目库，从源头把好项目入库“总关口”，建立健全各类项目库。二是严把绩效目标指标设定的“质量关”，财政部门加大对预算部门填报内容的“一对一”辅导审核，强化“谁花钱谁讲绩效”的责任意识，与事前绩效评估结果紧密结合，实现申报流程化、指标数字化、审核标准化。三是扎实开展绩效运行监控，做好项目实施过程中的跟踪问效，紧盯资金用途和方向，及时纠正项目预算执行和绩效目标之间的偏差，确保“资金跟着项目走、项目跟着目标走”。四是把项目绩效情况作为党委、政府重要决策依据，将重点民生实事项目和重大专项支出项目绩效管理结果上报同级党委、政府人大，供领导参阅使用。五是建立问题整改动态台账，对于部门在绩效管理中存在的问题，采取列条挂账、清零销号的方式，紧盯问题整改落实成效。

（四）大力推动绩效指标和评价标准体系建设

绩效指标体系的建立，一直是预算绩效管理有效实施的基本条件。多年来，受多种因素影响，预算绩效评价指标体系的建立一直不够完善，特别是对于市县级，建立一套适合其应用的评价指标体系一直是难题。因此如何制订科学合理、细化量化、可比可测的评价指标和标准体系一直是预算绩效实施环节的核心工作，也是工作难点。结合资兴实情，可从以下几个方面入手。一是扎实基础工作，全方位了解评价项目的基本情况，确保绩效评价信息的客观性、评价指标的相关性、评价标准的合理性以及评价程序的规范性。二是建立细化完善的绩效指标库，丰富和充实共性指标，结合重点项目的特点，研究制定与项目特性相关的个性指标，并向指标库建设较完善地区借鉴学习，注重绩效指标的收集和积累，形成一套动态调整、涵盖广泛、紧贴实际的指标库。三是建立定性和定量相结合的评价标准，增加评价标准类型，明确标准来源，实现评价标准共建共享共用。四是推进项目支出标准体系建设试点，结合本地方公共服务状况、财政承受能力等，探索制定科学合理、统一规范、分类分档的预算项目支出定额标准，把支出标准作为预算编制的基本依据，减少预算安排过程中的博弈和随意性，运用成本效益分析方法，做实项目成本预测分析，控制项目总体成本，突出项目预期产出与效益，实现预算绩效精细化管理。四是硬化约束行业主管部门的主体责任，积极施为，组织制定符合本行业本部门职能职责和事业发展规划、项目特点的个性指标体系与评价标准体系。五是规范绩效目标与自评工作，组织专家对其赋分，规范绩效指标和标准，以保障目标和自评结果的客观性。

信息来源：资兴市财政局作者：罗梅平收藏