湖南财政经济学院 谢佩君 湘潭大学商学院 卿 晨

一、引言

2020年十九届中央纪委四次全会上，习近平总书记首次将财会监督纳入国家十大监督体系，赋予了财会监督新的内涵和使命，将财会监督提升到国家治理体系的更高层次。财会监督主要包括财政监督、财务监督和会计监督，体现为监督主体依照国家财政法规制度对各级党政机关、企事业单位、社会团体和其他机构的财务管理活动、会计核算行为等实施的监督。作为十大监督体系的基石，财会监督于对于提升国家治理能力和完善国家治理体系非常重要。

近年来，我国经济逐步步入由粗放式快速增长向高质量发展得转型阶段。高校作为承担着党和国家教育事业的重要主体，更应恪守高质量发展的原则，为全面推进经济高质量发展提供人才支撑。根据2021年11月份教育部发布的“2020年全国经费执行情况”，2020年全国高等教育经费总投入为13999亿元，同比增加了4%。可见，在着力形成高质量发展背景下，日益扩张的办学规模和增多的收支项目不仅对高校财务工作提出了更高要求，同时也对高校规范教育事业和科研经费等资金的有效监督带来了全新挑战。

高校财会监督依托其经济业务，对内部一切资金活动进行全面系统监督，旨在通过运用合理监督促使高校财会人员严格遵守法律法规，进而规范高校内部经济管理活动。但是近年来会计造假、财务舞弊、会计信息失真等现象屡见不鲜，这都是财会监督乏力的外在表现，严重阻碍了高校“高质量发展”的步伐。由此可见，全面完善高校财会监督体系，推动高校治理能力现代化，推进高校“高质量”发展刻不容缓。

二、财会监督的起源与定位

（一）财会监督的起源

我国的财政建设实现了从战时财政、建设财政、公共财政到现代财政四个不同阶段的转型发展，历史和实践表明，完善财会监督体系需要几代人不懈努力和不断探索。财会监督的思想最开始源于新民主主义革命时期，在社会主义革命和建设时期逐渐发展，彼时财会监督的主要职责以审计监督为主，重点对财务计划和财务制度进行审核，努力实现成本控制、扭亏为盈、开源节流的目的。
伴随着改革开放和社会主义市场经济的逐步完善，财会监督工作得以全面深入推进，财政监督体系历经多次变革，从“放权让利”将财力下沉推动改革到“分税制”变革下不断完善，从“公共财政框架”体系的优化提升到2014年8月新预算法中要求财政监督职能以预算管理和监督为重点，引入财政管理主体责任机制，形成对财政运行机制全流程、全方位、全口径的管理格局，在要求上更是做到合规性和有效性的双管齐下。

（二）新时期财会监督内涵的延伸

在2020年十九届中央纪委四次全会中，习近平总书记对健全我党和国家监督体系做出重大部署，首次将财会监督与其他监督并列，共同组成党和国家的监督体系，即以党内监督为主导，推动人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、财会监督、统计监督、群众监督、舆论监督有机贯通、相互协调，赋予了财会监督崭新使命；财会监督涉及的主体责任广泛，监督内容丰富。其中，主体包括财政部、国资委、审计署、证监会以及各类行业主管部门，这些部门将更加严格履行国家职责，规范监督义务；监督内容则涉及财务法规制度以及具体财务行为等。具体体现在以构建具有中国特色的社会主义现代化财会监督体系为理念，以信息化建设和改革转型为契机，以维护社会主义市场经济秩序、保障财政经济行为落实到位，打击会计造假现象、保护投资者合法权益为路径，以全面推动我国治理体系向现代化、科学化、先进化发展为最终目的，由此可见，新时代下的财会监督具有监督目标公共性、监督对象广泛性、监督手段多样性和风险治理导向等鲜明特征。

（三）财会监督的崭新定位

作为监督体系的细化和发展，新时代下的财会监督在规范企业主体经济行为、提高行业财务信息质量、维护整体市场经济秩序等方面发挥着重要作用。财会监督通过对经济活动和财务活动开展全方位、全过程、全覆盖的监督，已成为建立健全治理体系和提升治理能力现代化的重要抓手。

第1，推动经济社会高质量发展。财会监督以财政部门为主导，结合证监会、银保监会、国资委等各个部门，通过打通监管通道，畅通数据共享，对行政机构、企业事业单位、社会团体、其他组织及个人的经济活动和财政行为的真实性、合规性、有效性等实现全流程、全方位、无死角监管，保证监督工具的多样性和权威性。作为经济活动监督的细化和升级，财会监督能够保证新时代企业各项财政制度和经济行为合法合规，推动系统内权力体系和管理机制能够有效运行。

第2，建立完善公平竞争的市场经济秩序。财会监督积极推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，积极履行对重大财税政策落实、财政收支状况、信贷资源配置、会计信息质量等重要领域的监督职责。比如，财会监督可以通过调研属地经济财政运行情况，深入了解实情，反映存在问题，提出合理意见建议，为加快建立全面规范透明、标准科学、公平公正的市场经济秩序奠定基础。
第3，建立严肃经济纪律。借助互联网和大数据等技术优势，不断改进财会监督，创新监督体制，改建监督手段，提升财政治理能力，坚决维护法律法规，维护财务监督秩序。由此可见，财会监督作为国家监督体系组成部分，于防范经济问题、规范财政制度和严肃经济纪律有着重要作用。

三、高校财会监督的内容

新时代背景下的高校财务工作包含了整个学校的资金使用活动，涉及教育、科研、行政、后勤、校企合作等各个领域，服务对象也涵盖了教职工、学生、离退休等各类群体。因此，高校财会监督应坚持“全方位、全过程”的基本原则，着力对高校所有资金活动实施有效监督，具体包括：预算监督、收支监督、资产监督和其他监督等，如图1所示。

（一）预算监督

高校的预算收支计划是开展各类财会工作的前提和参考，具体包括预算编制、预算执行、预算调整和预算决算。在预算编制环节，高校必须以国家相关法律法规、财政条款以及上级工作任务要求为依据，严格预算观念，强化预算约束，结合自身实际情况编制收支预算，严防出现学校预算与上报预算“两张皮”现象。在预算执行环节，预算年度内所有收入必须按照收费标准执行，一切支出也需要严格按照预算执行。在预算决算环节，必须对预算编制及具体执行过程中的真实性、准确性和完整性进行审核并呈报上级财政部门。
在对预算实施监督时，除了关注传统的预算编制、调整反馈等方面，更应重点关注预算绩效管理。具体而言，应严格按照“谁支出，谁负责”的基本原则，对于发生的预算支出进行绩效考核，对于较绩效目标偏离值过大的情况应立刻采取适当的纠偏措施。通过对传统预算管理工作和绩效管理的双重监督，更能凸显财会监督在优化高校内部资源配置、提升资金使用效率、降本增效等方面的重要作用。

（二）收支情况监督

作为独立运行的主体单位，高校收入种类繁多，既包括预算内收入也包括预算外收入，具体有财政拨款收入、学费收入、科研收入、经营收入等。高校所有预算收支应纳入预算管理，实现统一管理与监督，实行全口径预算管理，实行预算收支平衡，以收定支，严控支出。

在对收入实施监督时，首先应重点关注收入来源合法性，严格落实相应部门的主体责任，确保每一项收入合法合规。其次应关注收入是否纳入预算并进行统一管理，严格杜绝“小金库”乱象。最后，严格区分涉税收入和非涉税收入，切实做到依法纳税和及时足额上缴。

在对支出实施监督时，应始终坚持以“过紧日子”为政策指导，以“服务保障中集约节约使用资金”为具体方针，严格按照《高等学校财会制度》规定，执行规定的开支范围和开支标准，执行国库集中支付和政府采购等有关规定，杜绝预算超支、专款未专用、津贴补贴乱发、肆意套取国有资金、滥用公款消费等现象，建立健全内部财会监督体系，确保财会监督的有效性。

（三）资产监督

高校资产包含固定资产和流动资产，其使用和管理直接决定了高校的运营成本。因此资产按照性质和特征，通常会记性归口管理，统筹规划，按部门分配，个人对其负责的原则，层层压实责任，提高资产监督意识考虑到高校资产项目繁多，且性质不一，其监督内容有所不同。比如，在对现金实施监督时，应该重点关注是否存在坐支现金、任意支借、白条抵库等行为；在对固定资产实施监督时，应重点关注其来源是否合法合规，管理是否科学规范，有无人为控标和违规报废，有无对外承包场地设备和开展对外培训等行为。

（四）其他监督

高校其他监督主要包括基建项目、招生录取、采购项目、科研成果转换等专项内容的财务管理，其中基础设施建设的财务监督是为了保证建设项目能够持续、快速、健康发展，预防项目管理中的舞弊风险；招生录取的目的在于确保合法合规地录取符合条件的学生，期间有可能发生的人为干预和舞弊风险同样需要财会监督（纪检监督和审计监督）发挥对应机制；采购项目和科研成果项目都是针对特定目的性和专项性的标的，通过依法依规、全流程的财务管理和绩效考核，提高资金的使用效益。

四、高校开展财会监督的重要性分析

首先，财会监督能够提升国家治理体系。高校是人才培养的摇篮，是科学研究的重要基地，是创新发展的前沿阵地，其战略地位不言而喻。近年来，党中央、国务院多次强调优先发展教育，保障教育经费，运用多种监督形式督促教育经费的使用及其绩效的提升。财会监督以“全过程、全方位、全覆盖”的形式对高校的资金活动实施监督，能够确保党中央各项政策的有效落实，能够促进教育事业的高质量发展，能够全面完善国家治理体系。

其次，财会监督能够提升高校内部管理和治理能力。作为高校内部治理结构的重要组成部分，财会监督能够完善权力约束机制，着力构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的长效治理机制。此外，作为提升高校治理能力的重要抓手，财会监督覆盖了高校经济活动的各个环节，能够较为及时地发现国有资金是否被私吞等问题，有效控制内部风险，梳理财务管理流程，加强内控环境制度建设，提升风险评估和应对能力，构建了较为完善的内部监督体系，切实为高校的内部治理效能和风险防控提供保障。

最后，财会监督能够从严要求高校推动高质量发展。在“促进双一流建设、实现内涵式发展”的背景下，高校逐渐由扩张式发展向高质量发展逐渐转变，由外延式发展向内涵式发展转变，客观上对高校内部治理体系提出了更高要求。在高质量发展的背景下，高校经费来源渠道日趋广泛性和多源化，财务工作也不仅限于传统的预算编制和收支管理，更是包含了预算绩效管理等内容，这对财务工作提出了更高的要求，也赋予了财会监督新使命，实施财会监督不仅能够保障资金的合理规范使用，还能确保资金使用效益最大化，为实现高校高质量发展提供了物质保障。

五、高校在落实财会监督工作面临的主要问题

近年来，私设小金库、国有资产流失、利用职位便利贪污腐败等乱象依然层出不穷，直接反应了高校财会监督机制的不健全,具体如图2所示。为了提升高校内部治理能力，实现高质量发展的目标，积极发挥财会监督机制显得十分必要且重要。

（一）缺乏良好的运行环境

目前高校普遍没有建立专门的财会制度，导致财会监督缺乏执行的决策依据，对监督内容、范围、职责等内容也缺乏明确的规定，未将其纳入至内部控制制度中，导致财会监督效率低下，难以发挥作用。此外，很多高校对财会监督缺乏正确的认识，认为财务工作就是审核、报销等，监督应该属于纪委、巡查和内部审计的工作职责，财务部门既不参与到高校重大事项的决策，也不设置专人专岗对重大事项进行监督，忽视了财会监督职能。

（二）监督主体责任不明确

当前，高校在财会监督的具体实施过程中存在多头监管、主体模糊等问题，体现在学校内包括纪检监察、内部审计、财务部门等没有形成有效合力，只有当面对特殊性的专项工作时，通过临时的抽调各领域专干，成立对应的工作小组予以应对，未能形成长效的管理机制和合作团队。同时，上述部门更多关注自身的工作要点，各自为政，监督成果难以共享和交流，极少关注财务监督中需要借助内外部的监督合力，发挥中介机构的社会力量，更不注重监督主体队伍的建设和调配，导致内部的财会监督流于形式。

（三）财务治理能力和监督执行力明显不足

在传统管理模式下，高校的财务治理是通过建立岗位责任制，实现人工对会计核算和账务处理的管控和监督。然而随着全面从严治党和高等教育改革不断深化，财务监督对于权力运行制约、会计制度改革、内控制度建设等各项工作挑战和要求越来越高，同时高校经费逐年增长、来源渠道呈现多元化，经济活动日趋复杂，客观上对财会监督的风险管控越发严格，因此财会监督需要发挥各项制度优势和管理工具来保证会计信息质量真实、完整，达到科学性和有效性的目的。事实上，当前部分高校在财会监督只是单纯地发挥会计核算的功能，通过经济事项发生之后监督职能来进行反馈和体现，没有发挥纪检监督和内部审计的制约机制，从源头上降低无效支出，遏制腐败行为；还有部分高校轻视财会监督机构建设和制度管理，不允许财会监督机构和监督人员参与项目资金特别是重大工程项目的规划和资金落实，难以发挥财会监督的监督效果，执行力相对较弱。

（四）信息化建设和技术手段相对落后

随着信息技术的高速发展，高校自身的财务环境和业务要求发生明显变化，具体表现在工作方式和业务工具，较之于以前各种纸质的财务报表，已经变成各种工业软件赋能，财务数据电子化和虚拟化的特征。，当然还有各种业财融合等财务工作的新形势，更是推动了财务信息池的产生。然而，目前我国大多数高校财会监督人员仍固守以账为本、从帐到证的思维理念，会计监督多为线下的纸质材料审核为主，财会监督基本上是以票据审核，核定查账等方式进行事后管理，总体体现信息化建设积极性不高，利用现代信息技术手段实施新财会监督的态度尤为消极，财会监督技术手段和检查方法相对落后，实际工作中未能及时将“大数据”“互联网+”等信息化理念和技术引入财会监督工作，无法借助信息化手段实现跨部门之间的数据共享，导致大量数据未能被充分使用，出现监督覆盖面小且深度不够的现象。此外，当前我国各大高校信息“孤岛化”现象也是屡见不鲜。高校虽不断普及财务信息化的概念，但高校不同部门之间、校级财务机构与二级核算单位之间往往存在着数据不通，难以发挥财会预警机制，财务数据和其他系统难以联动。

（五）专业人才队伍相对缺乏

信息技术时代呈现出的新的特征，要求会计工作人员应当掌握对应的思维方式和工作技能。然而，目前高校的财务人员呈现年龄老化、专业知识结构偏基础等特点，其观念依旧停留在手工记账时代，思想并未及时转变，加之其薄弱的理论水平，致使其专业能力无法与复杂的业务匹配，无法应对新时代下互联网+，大数据等对财务工作带来的冲击，更无法充分享受新工具为财务工作带来的便利，进而制约了财会监督发挥应有的作用，难以满足高校财务管理工作的要求。

六、完善高等学校财会监督体系的具体措施

（一）优化财会监督环境

高校各界领导应当提高政治站位，正确认识到财会监督是我国现行监督管理体系的重要组成部分，将其纳入到教育事业发展的历史必然工作。
首先，应在《会计法》中明确财会监督的主体对象，内容要求和职责范围等，同步修订《事业单位财会规则》等关于财会监督的概念和内容，统筹推进其他各类监督和财会监督的协同和共享机制，促进监督资源的优化配置，提升监督效率，降低腐败成本。其次，高校领导班子应该重视营造遵纪守法，相互监督的高校财会监督文化环境，通过制度宣讲、警示片观看、知识传播等多渠道、多形式地宣传和开展财会监督和法律制度，致力打造遵纪守法的学校氛围。最后，高校应将依法治校、协同管理、信用管理等理念应用于高校财会监督体系的构建。通过创建良好的监督环境、健全协同的管理机制、不断完善财会监督结果应用机制等方面，进一步利用财会监督推动高校内部控制和治理能力现代化水平的重要机制。

（二）明确主体责任，内外结合形成工作合力

高等院校应当厘清经费管理的角色问题，客观上它既是经费的使用方，更是经费的监督者。对外既要积极配合和主动接受监督，对内也要强化内部监管，构筑一道防线和防火墙。

首先，实行党委领导下的校长负责制，通过建立健全领导班子的权责分工和议事规则，严格实行“统一领导、集中管理”的财务管理体制，确保财务制度严格落实，实现决策权、执行权和监督权的三权分立，相互制衡的运行机制，严防财力效率使用不高、管理权责落实不严，监督机制反馈不及时等现象发生。其次，高校应当建立内部部门、院校及所属单位行政负责人的经济责任制，通过层层压实的的经济责任体系，才能将财会责任层层分解落实到具体岗位。最后，在去年公布教育部部门预决算和“三公经费”基础上，明显看出国家对于预算管理要求，统计公告标准、专项资金管理使用等方面都提出更为严厉的要求，急需财会监督主体应当主动接受外部监督。

（三）整合监管力量，全面提升监管能力

在教育经费具体使用的部门上，高校必须做到归口管理，在各个环节中多渠道落实监督机制，真正做到有效实施监管，整合监管力量。

一方面，高校应当积极推动财会监督、内审监督和纪检监督，形成相互协调的机制，针对监督主体、内容和成果共享等方面进行对接和协商，实现三者在监督领域和重点关注方面的业务协同。具体表现在高校的财会监督应当以财经管理制度和办法为工作抓手，明确资金使用、经费管控等各项工作，发挥其在党和国家监督体系的基础性作用，为内外部审计监督，统计监督和纪检监督等提供有益的帮助。另一方面，高校适当引入群众监督、舆论监督、注册会计师外审监督等第三方中介机构参与学校财务管理工作，促进权力约束和制衡的透明性，不断完善财会信息公开化，进而提升学校的管理水平。

（四）提升财会监督的信息化水平

财会信息化建设，是财会监督的技术保障。高校应当利用大数据、云计算、人工智能等新信息技术，推进财会信息化建设，实现财会监督由人工审核监督向全方位、全流程、全环节智能监督转变，实现业财融合的理念。

一方面，建立统一共享和动态管理的信息监督平台，将财会信息系统和校内其他管理系统（比如人事、资产、采购、合同等管理系统）进行整合互联，实现信息共享，构建“互联网+　动态监督”系统，能够对监督内容做到实时性，动态化，自动性的评价和管理。同时利用大数据等信息技术，对原本零散，分离的数据进行比对和分析，发现管理隐患，及时预警发布，采取针对性措施，尽可能将损失将至最低，达到动态监督的效果，提高监督效率，增强风险管理能力。另一方面，形成事前预警、事中监督、事后反馈的信息化管理机制，对财会监督的信息化管理工作做到精细化和专业性，从横向而言，加强财务、审计、纪检、群众、舆论等各种监督形式的信息化贯通和联动，从纵向而言，以年度为周期，以月度为标准，对财会监督模式和方法进行有效总结和分析，保证监督检查工作的常态化和长期性,通过建立当前数据和未来信息之间的某种趋势联系，提出前瞻性的预测和数据分析，为财会监管的有效性和针对性提供参考依据。

（五）重视财会监督人才梯队建设

人才是高校财会监督事业发展中最积极、最重要且最有难度的因素。在2022年财政部颁布《会计改革与发展“十四五”规划纲要》文件中对未来会计人才的培养和能力提升提出了新要求，同样这对于新时代背景下高校财会监督工作要求也树立了更严格的标准。

一方面，高校应当有计划、分步骤地增加高素质、高层次、综合性的专业人才数量，进一步优化财务队伍结构，推动专业化建设。财务、资产、基建和审计等部门负责人要有相关专业背景和工作经历，符合相关法律法规的要求；财会岗位等应严格根据学校规模、编制数等合理配置；另一方面，高校应当加强对关键岗位人才的轮岗和培训，提升专业技术水平，定期的开展政治能力、职业道德和素质教育等方面建设，开展自评和互评工作，实现以评促改，以评促建，更要通过激励方案和晋升机制来鼓励和打造一支信念坚定、业务精通、作风务实、清正廉洁的高素质专业化财会队伍。

七、结语

随着财会监督和国家治理体系的进一步融合，财会监督被提到了前所未有的高度。作为高等院校内部资金活动的监督基石，财会监督为高等院校的高质量发展提供了有力保障。在“办学规模扩张、收支明细增多、资金活动复杂、信息技术日新月异”的背景下，高等院校的财会监督工作面临了前所未有的挑战，只有全面剖析高等院校财会监督的现状并提出针对性地改善建议，才能更好地实现新时代赋予财会监督的历史使命，进而保证高等院校的健康有序发展。