近年来，校地共建新型研发机构的建设发展及运营情况受到相关部门的重点关注。《关于进一步加强财会监督工作的意见》也明确要求进一步加强单位内部监督，在此背景下，如何明确校地共建合作主体之间的财会监督权责边界、有效形成协同治理的财会监督机制、如何通过财会监督推动新型研发机构提升财务治理能力、实现真正意义上的高质量发展，是国内“双一流”大学在打造国家高能级科技创新平台过程中亟需解决的重点问题。

（一）监督权责边界不明确，共建方监督力度不足

根据科技部《关于促进新型研发机构发展的指导意见》（以下简称《指导意见》），发展新型研发机构，坚持“谁举办、谁负责，谁设立、谁撤销”。作为新型研发机构的举办方，不仅要负起举办设立之责，更要负起财会监督之责，尤其对于背后有多个举办方的机构更需要明确共建主体各自的监督范围、分工及协调机制，才能对新型研发机构形成切实有效的监督合力。调研发现：一是有的机构未按照《指导意见》要求在章程中细化理事会监督职责，对财务预决算等重大事项及标准、理事会监督内容未详细说明，加之有的地方政府本着自主经营的理念，不愿过多干涉机构实际运营，导致理事会很多时候处于虚设状态，难以落实风险管理责任。二是有的共建方在建设过程中本着给予机构更多的发展自由，出于先发展再治理的考虑，在建设过程中时常发生单方监管或举办双方都不监管的情况。三是有的机构虽明确了理事会相关职责，但未严格履行章程约定，将年度财务预算草案、决算报告、收益分配方案等重大事项提交至理事会审议，造成相关事项未经有效批准而直接进入实施环节，出现共建主体监督缺位。

（二）机构所属关系不清晰，报表合并范围未理顺

根据财政部《关于进一步明确政府部门财务报告编制合并范围的通知》（财办库[2021]182号），编制政府部门财务报告时，事业单位所属关系一般按照如图1标准确认。调研发现，部分高校在对事业法人性质的校地共建新型研发机构进行合并报表时，未严格按照财办库[2021]182号文梳理事业单位所属关系，造成高校和地方政府在财务报告编制时出现合并范围错位、并表不完整或超出合并范围等问题。具体表现在：一是有的实行经费自理且地方政府为第一举办方的机构，实际却纳入高校合并报表体系。二是有的实行经费自理且高校为第一举办方的机构，实际却纳入地方合并报表体系。三是有的实行经费自理且高校为第一举办方的机构既没纳入高校合并报表体系，也没纳入地方合并报表体系，并表关系处于“真空”状态。四是有的机构变更事业单位法人证书上的举办单位信息时，未及时向高校报告或备案，导致最新的事业法人证书上登记的举办方已无高校名称，而高校在这些机构成立之初提供过开办资金。此外，也有个别高校为做大当年决算报表上的科研事业收入，强行将具有企业独立法人身份的机构（非控股）也纳入高校合并报表体系。

（三）财政资金依赖度较高，面临可持续发展困境

目前，我国地方政府对新型研发机构的财政支持工具主要有直接性经费奖补、按比例后补助、计划专项资金支持、创新券和设立创投基金定向资助等方式。其中，以直接性经费补助方式分期拨付建设运行经费较为常见，导致部分研发机构“等靠要”政府经费的现象较为突出，具体表现在：一是有的研发机构建设时间超过五年，仍高度依赖地方财政资金维持日常运行，财政拨款收入占本年收入比重超过85%，其他资金来源较少，可持续发展能力较弱。二是全国多数省市并没有把新型研发机构财政资金纳入年度财政预算，仅是临时性资助方案，地方财政资助的稳定性不足和引导力较弱，导致有的研发机构在初创期仅能获得房租、装修补贴等零星资金支持，地方政府再无其他运行经费投入，单靠研发机构自身形成“造血”功能，容易陷入运行经费筹措困境。三是有的研发机构对地方经济社会效益的贡献值未达到共建协议约定的考核目标，面临共建经费被地方政府核减或推迟支付的风险。四是有的研发机构所孵化的企业在初创期要价能力不强、股权估值不高，即使融资成功所获得的金额也难以满足研发机构后续发展需要。五是有的机构产出成果与潜在市场需求及未来产业发展方向结合不够紧密，难以获得社会资本的投入，机构收入来源无法进一步拓展。

（四）内控体系建设待加强，财务管理方式较粗放

在举办方监督不力和机构内控体系不健全的双重影响下，校地共建新型研发机构在建设和运营过程中时常出现财务管理不规范、风险管控不严格和决策程序不到位等问题，具体表现在：一是“三公”经费管理不严格。有的机构公务接待超预算或超标准支出，超标准租用公务车辆、租用公车与大量私车公用情况并存。二是资金风险管理意识不强，个别机构存在大额公款长期转入私人账户情况。三是内部控制存在缺陷。有的机构财务岗位设置不合理，无法做到不相容岗位相分离；有的机构在大额资金使用安排上未建立院务会集体决议机制。四是成本分摊不清晰。现行的《民法典》对新型研发机构的法人性质没有作出明确的界定，地方政府对不同法人身份的新型研发机构在建设理念上差异明显，制定出台的财税优惠政策也不尽相同，研发机构为获取地方政策红利，常常以“一套班子+两块牌子”的组织形态开展日常运营，导致机构公共部分成本相互混杂，难以进行清晰有效的分摊。

（一）加强统筹协调，认真梳理事业机构所属关系

明确事业机构所属关系是前提。由于校地共建新型研发机构中采用事业法人身份的占了绝大多数，而此类机构受经费来源、举办方排序等因素影响，机构的所属关系和合并级次亟需进一步明确。因此，首先，高校应严格按照文件规定，会同地方政府共同梳理此类机构的所属关系，包括财务资产归属、审批以及并表关系等，协商确定举办主体排位次序。其次，共建双方都应始终秉持“谁举办、谁负责，谁设立、谁撤销”的原则，坚持发展和监督并重，认真担负起监督责任，并根据事业型机构所属关系进一步明确监督对象及范围，划清共建方财会监督权责边界，从根本上解决共建主体多头负责而无人担责的问题，并在共建协议和机构章程中细化约定双方的监督职责分工及内容，确保监督内容有章可循，监督职责有法可依。

（二）强化顶层设计，制定出台机构财会监督意见

出台机构财会监督意见是基础。首先，建议共建方在出台意见时明确对校地共建新型研发机构的监督重点，包括重点关注机构“三重一大”重要经济事项集体决策制度的执行情况，对外投资、举借债务、资产转让等重大事项是否按规定履行相关手续，内部控制体系是否健全有效，预算管理、政府采购等关键环节的风险防控是否到位等。其次，建议在意见中明确监督方式，包括日常监控、实地检查、内控评价、信息公开等。通过以评促建的方式，构建校地共建新型研发机构内部控制体系。压实机构主体责任，落实重大财务事项定期报告机制。依托财务数据监控平台，建立日常监控分析报告机制。加大实地检查力度，实现机构监管全覆盖。建立信息公开机制，推动机构财务信息公开，主动接受内外部监督检查。

（三）加快队伍建设，充实专业化的财会监督力量

加快财会监督队伍建设是保障。共建方不仅要在机构发展战略上有前瞻性，也要在培养机构财会监督人才加大投入力度。一是应将熟悉国家科技管理制度、地方财税政策、风险管理理论以及了解新型研发机构运营等条件纳入招聘选拔监督人才的标准，崇尚以德为先，力推德才兼备干部。二是针对性地开展财会监督理论学习、典型案例培训和职业操守教育，进一步拓宽监管专员的财会监督工作思路，推动形成扎实的工作作风。三是优化机构会计委派制度，打通校本部与机构之间的财务专业人才交流通道。

（四）探索“互联网+监管”，着力搭建财务数据监控平台

建立财务数据监控平台是关键。高校应以数字化改革为契机，以事中监控为主战场，探索“互联网+监管”模式，建立校地共建新型研发机构财务大数据监控平台。通过开发大数据稽核、可视化分析等功能，及时分析研判机构重要财务指标异常情况。实施路径包括：一是建立机构与高校财务系统之间的数据接口。通过传输程序整库迁移、转换和整合，实现机构财务数据每日定时汇总上传至平台服务器。二是嵌入监控预警规则，实现预警提示功能。三是监控信息可视化呈现，一键汇总至数据大屏。

（五）分类精准施策，探索建立多维协同监管模式

建立多维协同监管模式是手段。一是针对高校并表机构，建议采用事中动态监控为主、事前事中事后相结合的监督模式。为便于监督工作有序开展，高校需事先建立标准化的财务资料报送机制、一户一档管理制度、标准化日常监控模板和定期报告机制，统一财报报送样式，摸清单位管理底数。在日常监督中，依托财务大数据监控平台加强对主要风险指标分析研判和账务数据稽核比对，对监控中发现的问题及时整理汇总形成监控报告，对特别重大的问题要及时向理事会报告。二是针对地方并表机构，建议采用高校业务指导为主、校地协同治理相结合的监督模式。此类机构日常管理的责任主体虽在地方，但高校作为品牌输出方和第二出资方，仍应加强与地方政府协同联动，利用自身优势加强业务指导，综合运用财会监督和审计监督，推动校地共建新型研发机构规范化运营。