自财政部 2011 年发布《关于进一步推进地方国库集中收付制度 改革的指导意见》（以下简称《意见》）后，我国国库集中收付制度迎 来了全国性普遍推广，财政资金风险防范、支付效率和资金效能得到 显著提升，但基层国库支付中心支付系统风险、配套制度不完善、人 才基础不牢等风险的存在使其亟需进一步完善内部控制建设。
一、国库支付中心财务风险分析
（一）支付系统风险
当前国库支付业务电子化程度较高，国库支付中心承担着海量支 付的信息管理和财政支付运行，一旦出现系统漏洞，轻则影响资金支 付效率，重则影响财政资金安全。如果出现财务数据传输损坏、丢失， 抑或支付系统遭非法入侵、黑客破坏，则账户信息、金融数据存在被 恶意删除或篡改的风险。现行“先支付、后清算”的支付模式下，为 了不发生银行垫款，代理金融机构通常在上午办理支付，可能会出现 紧急财政支付难以及时实现的风险。如果国库支付中心在开设零余额 账户后，又开设财政代管资金账户，就会导致国库单一账户和财政代 管资金账户两种支付并存，给财政资金支付监管带来风险。
（二）预算编制风险
部分基层国库支付中心面临预算编制水平不高、公开力度不够、 内容缺乏细化、对预算缺乏足够的“敬畏心”和硬性约束等问题， 削 弱、淡化了国库集中支付改革成果，进一步增加了基层财政资金压力， 影响了其他项目的预算和支出。同时，如果预算编制、审批、执行、

监督各环节缺乏全流程监督制衡，则会导致财政部门对预算单位的真 实收支和结余情况缺乏全面了解和掌握，部分财政资金运行缺乏全流 程监控， 国库支付中心难以保障财政资金安全。
（三）外部系统风险
部分基层国库支付中心为提升资金支付效率选择与金融机构签 署协议，授权金融机构在特定条件下代为支付。授权支付在提升支付 效率的同时也给国库支付中心带来了资金监管上的风险。由于难以对 资金实行动态实时监控和全流程监督，有些部门和单位可能利用制度 漏洞转移、挪用预算资金，给财政资金安全带来隐患。同时，如果代 理绩效没有纳入金融机构内部评价考核，再加上一些基层金融机构还 存在内部控制机制不健全、执行不严格或柜台人员素质不够、责任心 不强等问题，一旦出现工作疏忽失职或金融机构与资金使用单位串通 等情况， 则财政资金会面临严重安全风险。
（四）内部管理风险
国库支付中心内部管理很大程度上影响着财政资金安全。如果没 有科学规范的支付管理制度、严密严格的制度落实保障机制，则会弱 化财政系统机构和管理体制改革成果。同时，国库支付中心如果对工 作人员疏于管理，则可能导致支付业务经办人员政治意识不强、职业 素质不高、对国库集中支付工作的重要性认识不够、对相关法律法规 的了解不充分等情况，也会导致其无法正确履行职责。
二、完善内部控制的建议
国库支付中心内控建设是一项系统性工程，既与财政部门内部机

构设置、职能调整有关，也离不开一体化制度供给和财政资金使用单 位协同配合。只有始终坚持问题导向、系统性构建思维、全链条监管 理念，才能不断优化完善国库支付中心内控建设，最大程度实现国家 财政管理体制改革成果。
（一）强化内控环境建设
国库支付中心必须严格按照习近平总书记关于“三不腐”一体推 进的重要论述精神和党中央决策部署，将“三不腐”一体推进贯穿到 国库支付中心管理与监督之中。从内部控制制度设计、人员思想教育 警示、党纪行政监督检查等多层面、多维度，立体构建内部控制环境 生态和流程闭环。
一是强化专业财会人员配备。国库支付中心业务工作专业性强、 工作量大、业务细致繁琐，政府采购和基本建设支出审核、内部审计、 财政直接支付清算等内部控制关键环节和岗位都需要高素质专业会 计人才支撑。内部控制环境建设、制度执行更需要一支懂专业、有热 情、善配合的高水平会计专业人才队伍。
二是持续提升内控环境和水平。内部控制要确保关键节点控制有 力、具体工作落实落细，做到流程清晰、职责明确。同时要建立内控 流程之外的第二反馈机制，确保工作中出现的问题能得到及时反映和 解决。此外，还要不断提升管理的专业化、专门化和精细化程度，强 化国库支付中心重点岗位、重点人员反腐败教育，为内部控制体系构 建和实施提供良好的工作环境保障。
（二）提升预算管理水平

一是强化预算科目分类。将预算按支出功能进行细化，从源头上 让财政资金清晰反映资金流向和支出重点。同时，国库支付中心还要 建立资金全流程穿透式监管，确保资金流向与预算相一致，不断提升、 发挥财政资金多维度效能。
二是强化资金管控建设。逐步建立预算单位资金收支专用账户， 将预算单位的全口径资金全部纳入统一账户管理。同时，修订完善预 算单位、开户银行、财政部门三方协议，约定各方责权利。要将资金 安全风险前置，遵循“银行不垫款”基本原则，改变“先支付、后清 算”的事后管理模式，强化对预算刚性执行的监管，进一步提升国库 支付中心对预算资金的管控能力和力度。
三是推进全面绩效管理。要进一步强化财政资金使用效能建设， 通过强有力的预算绩效管理，实现财政资金“好钢用在刀刃上”的管 理理念和“无效必问责”的监督考核机制。要通过全面绩效管理向财 政资金使用单位传导资金使用压力，促进财政资金高质量使用和预算 编制规范性、科学性，为国库支付中心良好的内部控制环境奠定基础。
（三）健全内控标准体系
一是建立关键岗位人员轮动机制。部分国库支付中心关键技术岗 位人员轮动较少，这既不符合内部控制的指引要求，也增加了财政资 金的安全隐患。国库支付中心应从内部控制目标出发，以资金流向更 加清晰、岗位职责更加明确、监督制衡更加有效为根本导向，对内部 控制进行制度修改、流程优化、岗位轮动。
二是强化关键人员岗位监督控制。要加大对资金审批相关岗位的

监督控制，对其权限和工作规程进行明确界定。在进行资金支付时， 资金数额、用途和收款人等信息必须准确、一致，并在国库支付中心 出纳审批签字后才能放款。
三是强化数字技术运用与赋能。要重视现代信息技术应用，借用 信息化手段与技术，防范资金安全风险、提升工作效能。地方财政部 门和国库支付中心要主动对标国家“数字强国”目标战略， 以国库集 中支付为核心和导向，构建涵盖资金管理、支付规程、账户管理、动 态监控、公务卡管理和会计核算等于一体的数字化系统平台。
（四）强化内控执行监督
一是完善相关制度。财政资金使用单位要以《意见》要求为总体 原则，加快构建适应国库集中支付机制的资金收支、使用和监督制度， 积极拥抱国家财政体制改革和财政资金管理使用新机制。
二是提升制度层级。从当前国库支付中心履行职责面临的现实困 难看，预算单位往来资金游离在集中收付体系外是造成财政资金难监 管的重要因素。同时，财政部门和国库支付中心履行职责时，制度层 面缺乏法律条款的支撑是造成国库支付中心工作难以全面开展的重 要原因。建议加快研究出台相应法律制度，强化预算单位全口径资金 必须全部“进笼子”的刚性要求，为财政体制改革提供强有力的一体 化支付保障。
三是创新制度规范。要继续推动政府会计准则制度实施和政府综 合财务报告制度改革，加快构建全国统一的政府会计准则制度体系， 进一步规范各项经济活动会计处理办法，为国库支付中心更好开展内

部监督奠定业务和技术基础。同时，国库支付中心与预算单位间要建 立电子对账系统，为国库支付中心开展监督提供坚实可靠的财务数据 支撑。
责任编辑 林荣森
主要参考文献
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