当前，各地税务机关正在推行机构扁平化改革。这项改革的目的是实现扁平化管理，降低管理成本，提高管理效率。它是税务机关转变政府职能，提高行政能力的重要战略举措。机构扁平化改革给优化农村纳税服务工作带来新的挑战。如何在机构扁平化条件下优化农村纳税服务，是值得研究的问题。

一、机构扁平化对农村纳税服务的影响

直接影响农村纳税服务工作的是县级税务机关的扁平化改革。县级税务机关扁平化改革的基本做法是，撤销税务分局、税务所等二级单位，县税务局不再是领导机构，主要职能变为管理和服务，减少了管理层次。同时，按照税收业务流程化的要求设置税费服务科、税费管理科、稽查局等内设机构。由于乡镇税务分局撤销，所有税务人员集中到县城上班。

机构扁平化改革对优化农村纳税服务的直接影响是不利的。机构没有了，人员撤走了，服务的主体从纳税人身边离开，税务咨询、税款缴纳、发票领购都没有以前方便，纳税人的办税成本提高了。可以说，机构扁平化改革导致了农村纳税服务的缺失。

出现这种情况的根本原因是税务机关在实施扁平化改革过程中错误理解了扁平化管理。扁平化管理是一种将内部组织进行简化、减少管理层次、使原有的金字塔式的组织结构扁平化的管理方式。扁平化管理的优势是减少管理人员、降低管理成本，使信息传递的速度加快，有利于对环境变化作出迅速、灵活的反应，并可让基层得到更多的决策权。扁平化管理要求在机构扁平化的同时，重组业务流程，实现业务对应的扁平化。

机构扁平化改革的目标是实现扁平化管理，提高管理效率。其核心在于减少管理层次，优化业务流程，下放管理权限。县级税务机关进行扁平化改革，撤销乡镇税务分局是正确的，但并一定要将所有人员集中在远离农村纳税人的县城。

二、自建纳税服务点是优化农村纳税服务的长效机制

各地在扁平化改革后，面对农村纳税服务的缺失，提出了许多有益的办法，如开通流动纳税服务车、委托农村信用社代办纳税服务等。这些措施的实施，取得了较好的纳税服务效果，但它们无法从根本上优化农村纳税服务。

流动纳税服务车可以在一定程度上满足农村纳税人的需要，但它不能一直呆在农村纳税人身边。农村纳税人必须在规定的时间和地点申请服务，错过了流动服务车，只能等下一次流动服务车的到来，或自己前往设在县城的纳税服务大厅申请纳税服务。流动服务车在服务的主动性、持续性、及时性等方面都无法满足农村纳税人的需要。

农村信用社遍布各个乡镇，甚至村庄。委托农村信用社代办纳税服务能够为农村纳税人提供持续的纳税服务。但纳税服务毕竟不同于一般的商业服务，它是一种依法行政行为，既是服务也是管理。税务机关能够将部分服务项目委托给农村信用社，但许多项目是不能委托的，如税款征收、税收强制执行、发票管理等。作为税务机关的行政行为，实施这些管理服务活动，既是法定权利，也是法定义务。税务机关把这些事项委托他人，是滥用权力，也是转移义务，是不合法的。再者，农村信用社有自己的主业，代办纳税服务只是副业，是顺便做的事情。他们代办纳税服务的积极性、主动性、全面性、有效性、合法性都不如税务机关直接提供纳税服务。

从根本上优化农村纳税服务，还得税务机关自己。可行措施是自建纳税服务点，即在乡镇、集市建立纳税服务点，派驻纳税服务员，由税务机关直接提供纳税服务。这些纳税服务点不是一级税务机构，仅是县税务局纳税服务与管理科的一个办公点。派驻其中的纳税服务员代表县税务局履行纳税服务与管理的职责，向纳税人提供“一窗式”服务。

自建纳税服务点并不影响机构扁平化改革的成果。它仅是变税务管理与服务人员集中办公为分散办公，实现从“坐等纳税人”为“走近纳税人”的服务转身。县级税务机关的机构设置不用改变，人员隶属与管理关系不用改变。

机构扁平化改革为自建纳税服务点提供了有利条件。一方面，机构精减，使大量人力和资源向征管服务一线倾斜，有足够的人力用于自建纳税服务点。如湖北省黄梅县，机构改革前总人数为194人，各分局征管人员共132人，占总人数的68%；机构改革后，通过清退临时工、提前退休等方式，人员精减为144人，直接从事征管和服务人员共107人，其中纳税服务科22人，税收管理设5个科共85人，占总人数的74%，征管与服务的人力得到了加强。机构扁平化改革后，黄梅县设置了四个管理科，安排了54名税务干部，负责全县15个乡镇的税收管理。按照自建纳税服务点的思路，在不动用纳税服务科人员的前提下，平均每个乡镇可以安排3名以上干部负责征管与服务。

另一方面，与机构扁平化配套的业务流程优化和权力下放，使纳税服务有了明确的操作规范，纳税服务人员有了明确的工作职责和较大的工作权限。如江苏省淮安市地方税务局在机构扁平化改革中大胆探索，在全国率先取消各项涉税审批权，只要纳税人提供的申请资料准确、完整，一律由前台窗口工作人员履行以往分局长、局长的职责，实行当场备案（审批）。纳税人提供资料的真实性由事后调查环节负责；数据分析部门通过内外部信息交换、比对，加强对纳税人申报真实性的审核；稽查部门对虚假申请行为进行严厉查处，确保税法刚性和威慑力。自建纳税服务点作为设在乡镇的服务窗口，驻点税务人员也可按此模式为农村纳税人提供纳税服务。
三、优化农村纳税服务的保障条件

税务机关在各乡镇建立纳税服务点，就是在农村纳税人身边建立了一个固定的服务场所，使税务机关向农村纳税人提供直接的、全面的纳税服务成为可能。但要真正实现优化农村纳税服务的目标，必须建立相应的保障条件。

（一）人员保障

优化农村纳税服务，不仅需要有足够的税务人员，更需要有高素质的税务人员。后者是优化农村纳税服务的关键。由于农村纳税服务点人手少，每个驻点税务人员必须能够为纳税人提供全面的纳税服务。这些服务包括税款计算与纳税申报的辅导、纳税申报提醒、发票供应、税收政策的分析与培训、税款征收、证明服务等。提供这些服务对税务人员提出了以下要求：一是掌握税收政策法规的基本内容和新变化，能够为农村纳税人提供准确的咨询服务；二是掌握企业会计核算的基本方法，能够辅导纳税人的会计核算和税款计算；三是掌握发票管理的政策要求，能够为纳税人办理发票供应业务；四是具有较强的表达沟通能力，能够以通俗的方式准确地向纳税人阐述税收政策和纳税要求；五是具有较强的计算机应用能力，能够熟练地操作税收征管软件和办公软件。

从现实情况来看，基层税务机关同时具备以上能力的人员并不多。这是制约税务机关优化农村纳税服务的主要障碍，也是税务机关在转变职能、优化服务、提高效能的过程中必须跨越的障碍。为此，税务机关必须加大干部教育与培训的力度，构建学习型组织。一方面对基础差、业务能力差的税务人员开展集中培训，使其达到纳税服务岗位的基本能力要求；另一方面建立并实施税务干部定期轮训制度、自主学习制度、技能考核制度，让税务人员及时掌握新的税收政策和征管办法，熟练掌握征管与服务的各种新要求、新方法和新工具。

（二）制度保障

为了使农村纳税服务点真正发挥税收管理与服务的功能，必须建立相应的保障制度。其中，最重要的是税务执法行政责任制。税收执法行政责任制是以我国现行的税收法律、行政法规所确定的税务机关的法定职权和职责为基础，依法确定执法主体资格，通过对法定职权职责的分解，明确执法责任，规范执法程序、考核执法质量、追究执法过错责任的一项执法监督制度。农村纳税服务点分散在各个乡镇，远离上级领导，只能通过制度明确其职责、规范其行为，才能有效保证服务质量，规避执法风险。

农村纳税服务与征管税务行政执法责任制度应包含以下四个内容。一是明确农村纳税服务岗位职责，确定工作标准，解决“做什么”的问题。与一般岗位不同的是，农村纳税服务岗是综合管理岗位，其职责应包括税法宣传与咨询、税务登记、纳税申报、税款征收、发票管理、证明管理等。二是规范涉税事项，减少审批环节，解决“怎么做”的问题。农村纳税服务岗位任务多、责任重，高效完成任务的前提是纳税服务与管理人员拥有独立自主处理事务的权力。因此优化农村纳税服务的必然要求就是减化业务流程，减少审批环节，象淮安地税局那样，只要纳税人提供的申请资料准确、完整，一律由前台窗口工作人员履行以往分局长、局长的职责，实行当场备案或审批，当地完成纳税服务。与此同时，作为对服务与管理质量的保障和权力行使的规范，必须制定业务操作规范，使农村纳税服务岗位人员的工作有章可循。三是建立考评机制，实施责任追究，解决“做得怎么样”的问题。根据农村纳税管理与服务岗位工作职责，确定考核指标，制定考核办法。同时，将考核结果与奖金、收入挂钩，并与公务员年度考核、评优评先等评选相结合。四是健全制约机制，强化监督运行，解决“做得不好怎么办”的问题。首先强化档案管理，农村纳税管理与服务岗位工作人员各项操作均应按业务操作流程的要求，保存好相关档案和工作底稿，以备检查与考评；其次加强考评监察，及时对农村纳税管理与服务岗位人员的工作进行跟踪监督，及时纠错，及时追究相关责任。

税务行政执法责任制作为一项系统工程，在实施的过程中，必然要建立农村纳税管理与服务岗位责任制、农村纳税管理与服务业务操作规范、农村纳税管理与服务岗位考核办法等一系列制度。除此以外，还应建立相应的税源管理办法、税款征缴办法等。特别应该建立与农村条件相适应的税款缴纳制度，避免农村纳税管理与服务人员接触税款。银行批扣税款是一个很好的选择，即对定期定额的个体户，纳税人在自愿的前提下，与金融机构签订协议，实行批扣方式缴纳税款。

（三）技术保障

农村纳税管理与服务岗位人员提供纳税服务，需要信息技术支持。当前亟需开发农村税收征管服务系统，通过计算机网络技术、通讯技术、数据库技术建立起完整、动态、实时的农村税收征管服务信息交互平台，使得每一个纳税服务点都能够按照“一窗式”的标准接待农村纳税人。同时，应改造税收征管核心软件，建立与农村税收征管信息系统的接口，使农村税收征管服务系统的数据能够批量导入征管核心软件，实现信息的统一处理，也实现县局机关对农村纳税服务点业务工作的监控。

综上所述，税务机构扁平化改革给优化农村纳税服务工作带来了挑战，更带来了机遇。通过开通活动服务车、委托农村信用社代办纳税服务等方式，能够在一定程度上弥补机构撤并后农村纳税服务的缺失，但不是优化农村纳税服务的根本途径。优化农村纳税服务的长效机制是在乡镇建立纳税服务点，持续全面地向农村纳税人面对面地提供纳税服务。为此必须建立人员保障、制度保障和技术保障。
【参考文献】

［1］ 饶立新，等.优化纳税服务和谐关系［J］.税务研究，2010（2）.