审计监督的对象包含重大事项、重要项目和大额度资金使用的经济决策部分，由于重要干部任免不属于经济决策内容，故不列入“三重一大”审计监督范围。《公司关于认真贯彻执行“三重一大”制度的实施意见》要求“三重一大”事项必须集体决策，是公司贯彻民主集中制，强化对权力运行的监督制约，防止个别人或少数人特别是党政一把手主观、专断和“能人治企”，实现决策管理科学化、制度化、规范化的重要举措。

“三重一大”审计监督是内部控制建设的一项重要内容，探究公司有效开展“三重一大”审计监督的难点与对策，具有较强的现实意义。

一、“三重一大”审计监督的意义

“三重一大”审计监督既属于公司审计建设的重要内容，又是内部控制建设的重点内容，具有以下重要意义：

第一，预防、监督和治理腐败。“三重一大”内容是腐败行为易发多发领域，“三重一大”审计监督可以构建反腐“防火墙”，对于规范公司领导用权行为、减少经营决策失误、从源头上防治腐败现象的发生、保护国家财产安全以及防范意外风险，均具有十分重要的意义。

第二，提高和优化公司治理水平。良好的决策是公司治理的重要前提，“三重一大” 审计监督可以加强对公司领导权力运行的监督，促进重大经济决策科学、合理与合法地进行，为公司提高和优化管理决策提供可靠的基础，促进公司又好又快发展，提高公司治理水平。

第三，帮助解除单位领导受托责任。公司所有权与经营权分离，委托方“国家”与受托方“重要领导干部”之间往往存在经济利益的博弈，“三重一大”审计监督可以在一定程度上解除公司重要领导干部的受托责任，有助于加强经济责任审计。

第四，有助于内部控制建设。我国内部控制尚处于摸索阶段，“三重一大”审计监督属于公司内部控制建设的一个重要组成部分，有助于提高领导干部的危机意识和责任意识，加强内部牵制与相互制衡，规范公司决策行为，提高经营管理效率，优化内部控制环境，充分发挥公司重大经济决策的经济效益和社会效益。

二、开展“三重一大”审计监督的难点

自2009年公司发布“三重一大”实施意见以来，审计部门尚未能有效地开展“三重一大”审计监督工作，根本原因是存在以下几个方面的难点。

（一）尚无审计介入途径

审计介入途径是开展“三重一大”审计工作的起点，任何审计工作均须在相关的规章制度提供介入途径之后，才能采取适当的方法与手段，对审计对象进行有效的审计监督。否则，审计监督工作将无从开展。

然而，万事开头难。公司内部控制制度不健全，还没有明确制定审计部门介入“三重一大”的途径，已有的规定和制度过于原则化，缺少详细内容和具体标准，这导致审计部门空有开展“三重一大”审计监督的想法，却无从实施。


（二）审计方法不确定

众所周知，审计方法的可靠确定是审计部门有效开展“三重一大”审计监督工作的重要前提。审计方法贯穿于整个审计工作过程，从制定审计计划开始，直至出具审计意见书、依法作出审计决定和最终建立审计档案，都离不开可靠实用的审计方法。

目前，关于“三重一大”审计监督是使用单项详查还是系统抽查，单一听审技术还是综合检查技术，并无相关文件出台。所以，这也是审计部门有效开展“三重一大”审计监督工作的一大难点。

（三）缺乏科学有效的审计评价指标

目前公司缺少科学有效“三重一大”决策后果审计评价体系，现行的评价标准和办法呈单一性特点，各个指标之间逻辑关联性不强，没有形成完整的体系，评价什么、怎么评价，没有明确要求和切实可行的操作规定，与实际相差较远，不能满足“三重一大”决策后果审计的需求。

由于缺乏“三重一大”审计评价体系的支撑，在作审计评价时，为规避审计风险，审计部门不轻易定性评价，而刻意偏重于用数据说话，对审计分析停留在表面。可见，“三重一大”决策后果审计评价体系的规范迫在眉睫。

三、对“三重一大”审计监督的建议

基于上述难点，笔者将建议划分为事前审计监督、事中审计监督与事后审计监督三个环节，以期望推动审计部门有效地开展“三重一大”审计监督。

（一）事前审计监督

事前审计监督包括决策程序和制度是否建立健全的监督，以及“三重一大”事项决策原则的审计监督。

第一，决策程序和制度是否建立、健全的监督。建立健全“三重一大”决策程序与制度是审计部门有效介入的重要前提，将重大经济决策的方式、步骤、议程、时限等尽可能地细化，是“三重一大”决策科学有效的重要保障。否则，一个决策程序和制度尚不健全的审计对象，其决策失误率和风险率较高是可想而知的，审计工作将无规章制度可依，甚至公司利益严重受损后，审计部门仍然茫然无措。因此，审计监督“三重一大”决策程序与制度是否健全，是有效地开展“三重一大”审计监督的前提。
第二，决策原则的审计监督。根据“三重一大”实施意见，建议审计监督“三重一大”决策事项是否符合以下四个原则。

1.依法决策原则，即审计监督“三重一大”决策是否遵循国家法律法规、党内规章制度及公司相关规定，保证决策内容与程序符合法规。

2.科学决策原则，即审计监督“三重一大”决策是否运用科学方法，加强决策前期的调研论证与综合评估，优化权力配置结构，从而有效防范决策风险，增强决策的科学性，避免决策失误。

3.集体决策原则，即审计监督“三重一大”决策是否进行集体讨论与表决，规范议事决策的形式和程序，采取集思广益的方法，从而提高公司决策效率。

4.民主决策原则，即审计监督“三重一大”决策是否充分发扬民主，与会人员充分发表意见，按少数服从多数的原则做出决定，从而确保决策的民主化与科学化。

（二）事中审计监督

建议将“三重一大”审计进行关口前移，公司授权审计部门全程参与“三重一大”决策过程与执行过程，确保事中审计有效开展。

1.重大事项的事中审计监督。审计部门通过参与公司重大事项的决策过程的方式来开展事中审计监督。对公司的重大战略管理事项、重大资产管理事项、重大生产经营管理事项、重大资本运营管理事项和重大利益调配事项的决策和执行过程进行全程实时参与，通过参加公司重大决策调研论证会，审查该决策是否经过可行性论证、集体研究，是否经过民主、科学的决策程序，有无领导个人说了算的问题，防止权力滥用，有助于加强公司内部控制，达到审计监督的目的。

2.重大项目的事中审计监督。审计部门通过参与公司重大项目的集体决策与招投标过程，实时审查招投标文件的是否合法，从而防止虚假招投标，层层转包等违法现象的发生。同时，审计部门通过参与重大项目建设的资金管理工作，审计合同项目资金是否符合法律法规及相关规定，资产的所有权是否明确、合法，以及资金使用和资产处置的审批手续是否合法，审核价款、支付方式是否明确、具体、合法，以及审查审计部门认为需审查的其他内容，确保对重大项目有效的审计监督。

3.大额度资金使用的事中审计监督。审计部门或人员可以通过进入预算管理委员会的方式，全程参与对预算编制、审批、执行和控制、调整、分析、监督和考核，对公司大额资金运作情况进行审计监督，保证资金运转到哪，审计监督就跟踪到哪。审计工作报告可作为解决预算调整、预算执行和预算考核中存在问题的参考。同时，审计人员可以通过进入资金管理委员会的方式，参与资金管理日常工作，防范资金风险，实现资金有效控制，确保资金安全，杜绝“一支笔”和少数人说了算的现象，搞好内部控制，达到有效审计监督大额度资金使用的目的。

此外，审计部门对决策执行过程进行定期风险评估，有效识别潜在风险，有针对性地加强审计力度，及时发现决策实施过程中出现的问题，在审计部门认为必要时，可以提请有关部门适时调整决策执行行为，动态地纠正偏差，将风险降到最低，防患于未然。

（三）事后审计监督

1.制定审计评价体系，加强事后审计监督。制定审计评价体系是有效开展“三重一大”事后审计的重要条件，建议公司根据科学性、可操作性、相关性与系统性原则，制定科学、高效的审计评价体系。鉴于重大事项、重大项目与大额度资金使用这三方面各具特点，建议对它们分别制定相应的事后审计评价指标：（1）重大事项可以设置决策执行率、公开透明程度、社会满意度与促进地区经济发展情况等指标；（2）重大项目可以设置重大投资成功率、实际投资节约率、净现值率、工程质量合格率与生态平衡情况等重要指标；（3）大额度资金使用可以考虑设置资金节约率、资金到位率、超资率与公司形象提升情况等指标。

上述指标中，定量指标可以采用比率方法计算取得，定性指标可以通过问卷调查和专家小组座谈评估等方法来获取。笔者制定了一个公司“三重一大”事后审计的评价指标体系，详见“附表1”，仅供参考评价。

2.建议提高审计成果约束力，加强追查力度。首先，构建“三重一大”责任追究体系，规范审计成果转化机制，按照“决策民主、操作公开、过程受控、全程在案、永久追溯”的原则，对审计成果利用方式、要求、考核、反馈、责任追究方面作明确统一的规定，明确责任主体、范围、内容、形式和责任。建立分层级责问机制，实行“上级问责下级，一级问责一级”，确保对干部责问监督的有效性，对越权、滥用权、违反程序、失职渎职等行为进行严肃追查，依法追究责任。其次，建立决策失误报告制度，把决策失误的行为及问题向上级主管部门进行报告，用制度规范“报告”的形式、内容、时限，以利于分析原因，总结教训，举一反三，优化决策；对隐瞒不报的，要明确严肃追究相关领导的责任。再次，审计部门建立“三重一大”个人审计档案，及时向有关部门和单位提供审计相关情况，组织人事部门将审计结果作为管理干部的参考依据，纪检部门把审计结果作为干部廉洁自律的重要依据。

此外，建议审计部门积极探索审计成果报告公开制度，将审计报告在一定范围内公开，对优秀领导干部进行表彰，对违法违规的领导干部是一种警示、教育和制约。相信通过事前、事中与事后审计监督的努力，将能够有效地推动“三重一大”审计监督工作健康、深入地开展，同时，也有利于健全和完善公司内部控制制度。
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