我国“小金库”治理工作已连续多年，但屡治屡犯，大有禁而不止之势，教育系统也不例外。截至2009年11月末，自查自纠及重点抽查的结果是，全国共设有“小金库”22 884个，涉及金额101.58亿元。①治理“小金库”的法律法规虽由财政部、监察部等多部门联合制定，但往往由纪律检查和监察部门牵头实施且多为事后查处，因此大多数研讨文献也侧重从纪律检查和监察角度论述私设“小金库”违规违纪的预防与惩治，缺乏全方位过程控制的探讨。本文参考《企业内部控制基本规范》和《企业内部控制应用指引》中的有关规定和要求，按照内部环境、风险评估、控制活动、信息与沟通、内部监督等内控五要素的要求，阐述如何运用并强化资金内部控制，以实现防范和治理教育单位“小金库”的长效目标。

一、营造防治“小金库”的内部控制环境

（一）健全并宣传防治“小金库”相关规定

1.定期梳理并健全收支财经政策及控制流程。教育单位的财务、审计和监察等相关职能部门应定期（至少一年一次）梳理国家及当地政府有关“收支两条线”等收支管理政策，补充缺失的规定，建立健全有关收支控制流程。

2.大力宣传防治“小金库”的法规政策。宣传防治“小金库”法规政策的重点包括“小金库”的定义和预防内容，以及本单位的财经政策和财务报销制度。要特别加大“一把手”或“一支笔”及关键岗位员工的培训，将防治“小金库”的规定作为岗前培训“应知应会”的重点内容，还可以召开座谈会或研讨会，研究新业务、新变化、新问题，确定应对措施及解决方法。

（二）确定负责防治“小金库”的专职部门

教育单位应明确指定财务或审计或纪检部门负责“小金库”的防治工作，作为其常规工作，常抓不懈，还可成立由有关部门“一把手”组成的防治“小金库”工作组，集中合力并发挥各部门的职能优势，各司其职，协同作战。

（三）梳理并改进岗位职责分工，配置专业胜任的人员

科学合理的岗位职责设置是加强资金内部控制制度建设的基础，配备专业胜任能力的人员是内部控制有效运行的前提条件，关键岗位定期轮岗是强化内部控制较为有效的具体措施。现实中，有人虽然职位不高，但权力较大；或者虽然权力不大，但掌控着可变现的资源，容易转化为小集体或个人利益；有的则因专业能力不强而无法及时识别并化解“小金库”风险。为此，教育单位应定期（至少一个聘期一次）梳理具有经济职能的部门及岗位，分析是否有不相容职责及岗位由单一部门或人员承担，关键岗位人员是否具备相应知识、能力和职业道德。

二、识别“小金库”主要风险来源及控制点

内部资金控制中的风险评估，要求对小金库的主要风险加以识别并明确主要的风险控制点。负责防治“小金库”的有关部门应定期（至少每年一次）分析并识别资金活动的主要风险来源，明确关键业务、程序、岗位和人员，确定关键风险控制点，制定有效的控制措施，重点管控关键风险。

（一）识别方法

1.定量分析。通过定期量化的财务分析，可以查找出“小金库”易发地或高发点。教育单位的财务部门可以结合财务分析，定期对经济业务现金流②进行结构分析；可以分析各经济运营部门的现金流入结构比率，根据业务量与现金收入量之间的一般规律性数据，对波动较大者，强化原因分析；还可以通过分析现金流出的结构比率或者现金的流入流出比率，分析现金支出比率的变化及原因。

2.定性分析。教育单位“小金库”风险的定性分析，要特别关注经济业务、部门职责、部门负责人和关键岗位员工等变化情况，并评估上述变化可能带来的内部控制风险。

3.综合评估。教育单位“小金库”风险综合评估，应根据上述风险的定量分析及定性分析结果，对风险作出综合评估，提出专门的风险分析报告，供“小金库”防治工作组领导决策参考。

（二）“小金库”的主要风险来源

1.收入风险来源。主要是下列收入不入账：非经营性资产的对外出借出租收入、违规收费，白条收费账，零星存货或陈旧报废物资的变价收入，物资、设备采购或购买服务的回扣，接收捐赠的物品、联合办学办班的培训收入等等。

2.支出风险来源。主要有：无中生有的业务支出报销（即假业务真发票报销）或者真业务、真发票、虚假金额报销，形成账外资金；代价券、代价卡购买取得发票即作支出报销，形成账外代价券、卡；物资设备采购、业务外包③价款支付后享有的现金折扣或返还，不抵减采购成本、不入账等。

（三）“小金库”的主要风险控制点

1.收入控制点。（1）资产对外出租、出借的流程控制；（2）收费项目与收费标准的检查控制；（3）票据的购、领、用、销流程控制； （4）资产处置的程序和审批权限控制。
2.支出控制点。（1）支出预算控制；（2）代价券、卡的领用与保管控制（类似存货控制）；（3）采购、业务外包合同管理控制以及采购、业务外包款项支付控制。

3.收支结合的控制点。（1）有些内部控制程序同时涉及收入和支出，且收支相互关联，使风险更加隐蔽，需要特别关注。（2）规范联合办学办班合同订立及审批控制。应当重点关注办班合同中提出的收费标准、学费分成比例及各自承担的办学成本及付款期限、付款方式等。（3）采购的验收与付款控制。特别关注购货付款时对方是否有“销售折扣”及“现金折扣”的返回款未入账。（4）资产的盘点清查控制。

三、实施全面预算管理

教育单位的控制活动主要是通过全面预算管理来实施的。单位可以通过强化预算约束达到规范和完善资金收支内部控制目的，还可以通过定期的收支余预算执行情况分析，及时发现预算执行中的收支项目差异与金额差异，特别是通过现金收支差异的分析，可以使“小金库”的苗头在初期就被纠正与处理，防患于未然。

（一）收入预算与控制

教育单位的收入来源除财政拨款外，非学历教育培训及其他短训班收入占很大比例。要根据以往年度的数据及当年教育经费筹集的实际情况，编制分部门、分业务的现金收入预算，作为部门及关键岗位个人的绩效考评依据，还可以通过数据分析及时发现疑点，及时跟踪与监督检查，保证现金流入的真实、合法、完整。

（二）支出预算与控制

教育单位的办学日常支出与设备购置、劳务支出，必须有预算和恰当的授权审批，应明确各管理层级在支出中的权限和责任。对于属于“三重一大”范畴的支出，还应当经过单位领导层的集体决策甚至联签，必要时还需报请主管部门批准。

在支出控制中，要特别注意资金支出的不相容岗位职责的分离。即资金支出的审批与执行岗位要分离；支出执行岗位应与审核岗位、会计处理岗位分离；资金支出监督岗位应独立等等。

（三）强化对资金收支的会计系统控制

教育单位对资金收支的会计系统控制，主要关注以下方面：

1.对资金收入的原始票据、合同及其他资料的合法性、合规性控制；2.对资金支付的原始票据、合同及其他资料的合法性、合规性控制；3.对资金收、支的不相容岗位的分离控制；4.对现金资产的接触性控制和定期、不定期盘点控制；5.多校区多学院的资金集中控制。


四、提高防治“小金库”的信息透明度

信息与沟通是企业内部控制的五大要素之一。教育单位应在不同的管理层级之间建立适当的渠道，畅通防范与治理“小金库”的各种信息渠道，提高信息透明度。

（一）建立并畅通防治“小金库”的信息系统

事实证明，“小金库”隐蔽性很强，大部分小金库的曝光是因为知情人的举报。所以，建立并畅通防治“小金库”的信息系统十分重要。

1.设专门栏目或子网站，将国家及地方主管部门、单位的防治“小金库”的政策上传至网站，扩大宣传，让全体员工认知“小金库”的形式及其危害；2.设专门通道，包括公开举报电话、举报邮箱，发动群众举报，以保证资金舞弊信息能够被及时采集、传送、处理；3.设置员工网络和实体交流平台，以便相互讨论交流防治“小金库”的认识与举措。

（二）提高防治“小金库”的信息透明度

内部控制不严格会给“小金库”留下“可能”的空间，而信息不透明又给“小金库”的受益者带来“侥幸”，为“可能”增添了“方便”。信息的公开透明，可以让大家参与监督，使设置“小金库”的“可能”变为“不能”、“不便”、“不敢”，从而铲除滋生“小金库”的“土壤”。

1.公开预算及执行情况，单位要公开总体的预算及执行情况，各下属部门也应公开本部门的预算及执行情况，使得预算及业务管理接受全员监督；2.将举报查实情况及时反馈给举报者，并给予相应的精神及物质奖励；3.公开“小金库”查处结果，特别是要公布对责任人的处罚原因、依据及结果，对典型案例进行详细分析并予以公开，以起到警示作用。

五、加强对资金收支的监督

（一）建立年度资金内控报告制度

1.年度资金内控报告制度是反舞弊程序和控制成功的关键。年度资金内控报告制度既是有效的信息沟通的一种主要方式，也是反舞弊程序和控制成功的关键。教育单位要建立年度资金内控报告制度，由内部控制部门定期梳理资金内控情况，及时总结良好的做法，发现内控薄弱环节，写出书面报告，提出改进措施，递交单位最高管理层。

2.评价学校资金收支控制系统的有效性。教育单位的内审部门或内控评价机构对资金收支控制系统的有效性应给予特别关注，对单位的外部环境和有关条件发生变化时也要特别敏感，应着重考虑：（1）相关控制在评价期内的运行状况；（2）相关控制运行的一致性；（3）实施控制的人员必要的权限和能力④。在此基础上，至少每年出具一次资金活动内部控制自我评估报告，提出改进的具体措施，督促相关部门及人员予以落实，经过一阶段后再进一步评价改进的效果。

（二）加强对资金收支控制活动的检查与监督

教育单位要提高对资金内控检查作用的认识，强化对资金收支的独立检查与监督，定期（至少每年一次）对各项资金业务流程及控制进行审核、抽查，在年度审计工作计划中确定抽查的比率，采取内查外调形式，跟踪重要项目及大额度的资金收支情况。资金内部监督的主要内容有：
1.资金收支预算的编制、调整、执行情况；2.资金收支与合同约定是否相符；3.“三重一大”是否集体决策甚至联签；4.支出是否符合国家规定或单位标准；5.收入、支出项目与金额是否真实、合法、完整； 6.现金及等价物资产的管理与保护是否符合国家和单位的规定。

（三）建立并落实责任追究制度

教育单位应建立健全符合本单位实际的“小金库”防范与治理的具体责任追究制度。一旦查出“小金库”，必须严格按照国家及单位的有关规定追究相关人员的责任。对于集体腐败也应给予追究，依法依规处理。只有责任追究落实到位，才能令行禁止。

总之，教育单位应以全面预算管理为管控核心，通过运用健全有效并且持续的资金内部控制全覆盖于资金收支活动，以求教育单位的“小金库”的防治取得长效。