一、土地制度缺失

自20世纪80年代，我国土地制度经历了土地使用权有偿使用的重大变革，2002年将招拍挂出让制度引入经营性土地使用权出让，2006年工业用地开始实施招拍挂，尽管其执行力度在逐年提高，但土地出让中的“双轨制”和“二元”价格并没有根除。从理论上讲，“招拍挂”公开竞标可以提高土地交易透明度，避免腐败，提升土地价值，但人为地分割市场形成“市场化不足与市场化过度”及产生的另类交易成本却让制度设计者们始料未及。一方面是以划拨、协议等非市场化方式出让工矿仓储、公用设施和交通运输用地，导致许多工业、市政用地使用效率低下，地毯式的厂房占用了大量土地，旧城改造中一栋栋政府办公楼拔地而起，形成了中国独特的土地资源短缺与浪费并存现象；而另一方面，与民生相关的住宅用地却只有“招拍挂”一条路，加之“卖方”只有地方政府一家，且掌控供给时机、节奏和规模，这种垄断格局拍出天价的土地就成了一种常态。

(一)土地房地产投机的重要途径

不管地价占房价构成的23％是否真实，每每出现一个新“地王”，都会给房地产市场带来不小的震撼，影响着人们对房价的预期，而预期又会带动更多资本向房地产市场的聚集，进而推动房价上扬。其实，无论是“不差钱”的国企、开发商，还是投资投机购房者，真正炒作的对象不是房子，而是房子下面的土地。其道理很简单，从经济特性上讲，土地是一种有限的不可再生的自然资源，稀缺性决定了其供给弹性小，其价格上涨的幅度就快。从物理特性上讲，其独特的地理位置及异质性必然会影响房价，而房子不过是土地的附着物，其物理特性是会随着岁月的流失不断出现折损的。因此，说人们在炒房，其实是在炒地；房价高了，其实是地价在涨，非要把地价和房价原本一回事分成两回事说，皆因房子和土地分属不同部门管理和两权分离的中国特色。




(二)土地是企业撬动金融杠杆的利器

许多人误以为搞清了房价的成本构成，就可以搞清房地产企业“暴利”的来源。其实，房价与成本的差额并非企业“暴利”唯一来源，而真正的“暴利”来自企业金融杠杆的运用，这就是为什么要规范房地产开发企业的自有资本金不能低于35％的道理所在。2009年土地招拍挂之所以成为众多国企、上市公司追捧的对象，他们不惜血本的拿地、抬高地价，目的并不在于从事房地产开发，而是利用土地使之成为撬动金融杠杆的利器。一方面，“天价地”可以提升上市公司的资产价值、市场形象，进而推高公司股票价格，或通过增发、配股、公司债，在资本市场上获得更多金融支持；另一方面，土地是最佳抵押品，价值上百亿元的土地可以使企业从多家银行获得巨额信贷支持。有了国家的钱、银行的钱和股民的血汗钱，只要公司经营收益率为正，企业利润率就可以成倍的放大，10％毛利润背后可能是50％，甚至更高的利润，土地“资源、资产、资本”三位一体的特点正是土地金融的魅力所在和企业获得“暴利”的秘诀。

(三)土地是地方财政的主要来源

为什么农村的集体所有权的土地流转仅限于农用地，而不允许农村建设用地“进城”?为什么农村建设用地“进城”只能“被”上级政府以“一口进一口出”的方式征收，拿到一点可怜的补偿，而地方政府出手一拍就可从溢价中获得巨额收益?为什么“城中村”的土地、小产权房只能以“大棚别墅”、“画家村”、“生态示范园”的形式存在着，却无法得到一个合理合法实现其利益的出路?因为土地垄断和“双轨”制出让方式可以给地方政府带来可观的收益。土地财政不仅扭曲了政府行为，更强化了地方政府与企业利益链。在短期利益和政绩目标驱动下，各地方政府不断修编城市规划，致使城市规划失去了法律约束力。2009年北京CBD东扩让周边的房价飙升49％，2010年通州新城建设让郊外的房价突破2万元／平方米，2010年3月北京南城发展规划让中信地产以总价52.4亿元拍得了亦庄地块，刷新了北京总价新“地王”纪录，溢价270％，楼面价1.7万元。显然，地方政府成了房地产市场上最大的“做市商”。今天新城建设，明天国际旅游岛，这边耕地居住用地紧缺，那边高尔夫球场遍地开花。各级政府都希望高新技术园、商业中心落户管辖区，却都不愿意为中低价位商品房、经适房、公共租赁房提供土地，致使百姓急需的可支付房供给下降。其实许多地方并不缺地，但各地政府都热衷于土地储备，目的在于从与中央政府的博弈中获得更多的用地指标。而获得用地指标后“批而不用、储而不用”的现象屡见不鲜，这进一步加剧了土地价格形成机制的扭曲，也是房地产市场林林总总的怪象重生的根瘤。

二、住房供给体制缺失

我国住房体制改革在小平同志的倡导下从20世纪80年代初起步，1998年停止实物分配推进市场化改革。尽管福利分房并没有根除，但商品住宅供给已占城镇每年住宅投资的80％和住宅竣工面积的70％以上。实事求是地讲，住房商品化虽有增加供给和改善需求之功能，但近年来也出现一些偏差，就是盲目的追求高档化、豪宅化，却忽略了这样一个事实：中国城市化还没有完结，人均GDP刚过3300美元，住宅市场仍处在以生存需求为主和改善需求为辅的阶段，此时房价要与人均GDP超过4万美元的世界城市攀比，将会导致面向广大中低收入群体住房的供给体制。
(一)保障性住房供给严重不足

在我国，狭义的保障性住房(廉租房、经济适用房)是政府实施住房保障的重要举措。其中，“廉租住房制度是解决低收入家庭住房困难的主要途径”，是一种游离于市场机制之外的特殊性保障；经济适用房虽由政府组织兴建出售给中低收入家庭，但需求仍以购房者可支付能力、有偿出售为基础，可视为一种政府与市场的混合保障机制。迄今为止，我国的保障性住房建设一直进展缓慢，从表1可以看出经济适用房投资规模、新开工面积、销售面积和竣工量占房地产的比重十分有限。而北京和上海两大明星城市的新建商品住宅高档化的趋势更为明显(见表2)。

(二)普通住宅不普通，结构性短缺突显

近期，政府出台调控新政策多是泛谈增加普通住宅供给，孰不知现今的普通住宅并不普通。按2005年7部委《关于做好稳定住房价格的意见》，普通住房标准面积上限为120平米，容积率1以上，但大多城市将此标准提高到140-144平方米。现今一线城市住房均价2.5万元／平方米，一套房在200-300多万元，普通老百姓很难承受。此外，增加面向低收入者的保障性住房建设固然重要，但市场上真正缺少的是一般百姓和“夹心层”需要的可支付住房。在国外可支付住房是指百姓支付月供占家庭月收入的30％左右的住房，考虑到中国经济转型期收

入多元化、透明度差的特点，可支付住房的月支付额可设定在家庭月收入的50％以内，但这类可支付住房在大中城市实在是越来越少。

(三)市场供需矛盾进一步加剧房价上扬

对商品住宅的竣工与销售面积分析，我们可以看到：我国1999---2004年商品住宅供需大体平衡或供略大于求。但从2005年开始，商品房和商品住宅销售面积均远远超过了竣工面积，特别是2009年在多种“救市”政策的刺激下，房市需求如打了一针强兴剂，商品住宅销售面积8.5亿平方米，创历年记录，增长了43.9％(上海、北京分别增长了48.9％和82.3％)，但商品住宅的供给却因投资增速放缓(仅为16.1％)，施工进度、竣工率下降，显然落后于旺盛的需求，商品住宅竣工面积5.77亿平方米，增幅仅为6.2％。具体到35个大中城市，商品住宅销售面积超过竣工面积的现象也相当普遍，其中有26个城市已持续5年之久。众所周知，在卖方主导的住宅市场上，开发商拥有定价权，消费者多是价格接受者，供需缺口的扩大给了开发商捂盘惜售、哄抬房价，甚至随意改变期房价格的可乘之机。人为地制造短缺营造的恐慌性购房进一步推高了房价，导致了百姓住房消费不堪重负。

三、政策性住宅金融缺失

从各国经验看，无论是政府从供给面还是从需求面人手，解决广大中低收入群体的住房问题都离不开长期低成本资金的支持。中国是一个拥有13亿人口的发展中国家，城市化还没有完结，面对庞大住房市场需求及国民可支付能力有限的事实，中国不仅缺少为广大中低收入群体提供可支付住房的长远规划和供给制度，更缺少与之相配套的住宅金融体系，这突出表现为：

(一)提供住宅金融服务的机构单一、政策性机构缺位

2009年房地产贷款余额，包括开发贷、个贷等达到7，33万亿元，占金融机构人民币各项贷款余额的17.2％。但无论是住房生产所需的开发贷还是购房信贷，都主要依赖以利润为目标的商业银行。目前，我国还没有建立相应的政策性住房金融体系，在世界许多国家，都有政府直接出资或发起设立的政策性金融机构，如日本的住房金融公库、加拿大的住房抵押贷款公司，韩国的国民住宅基金、日]度的住房发展金融公司和新加坡公积金等。为什么国无论大小都要建立政策性住房金融机构，是因为住房兼有“经济”品和民生“必需”品的特殊性，政策性金融是政府干预市场的重要工具。住房公积金是我国凭借政府政令建立的强制性住房储蓄，2009年累计归集资金已达2.6万亿元，余额1.46万亿元，但公积金虽有一定的聚资功能，其制度设计的缺陷：政策目标不明、中心定位不清(定位于事业单位却从事金融活动)、管理不善、资金使用无序、监管缺位、配贷机制不公、与商业银行的非理性竞争，使之很难发挥政策性住宅金融职能。

(二)住房金融渠道单一，长期低成本资金匮乏

住房的投资与消费具有所需资金量大和期限长的特点，为此各国政府出了多种金融安排来扩大低成本资金来源。如新加坡，政府一手抓强制性国民公积金储蓄，建立自我积累机制，一手掌控着住房的供给，以低成本的资金、无偿划拨的土地加上有偿分配的原则，保障了90％国民拥有产权房。日本是通过财政投融资体制，将邮政储蓄和简易养老保险等长期低成本资金引入住房领域，并通过公团、公营等兴建租赁房和低价房，分阶段、有目标的推进“住宅五年计划”，实现了“一户拥有一套住房”和改善国民住房品质的目标。德国是通过“自愿性储贷合同 政府补贴 商业贷款组合”，将个人积累、政府扶持与金融支持相结合，有效解决了国民住房问题。美国则是由政府在住房抵押一级市场提供担保，在二级市场提供流动性，将本国乃至全球长期资金引入住房领域，使国民住房自有率高达68％。香港地区是政府通过建立土地基金和领汇房地产投资信托基金，用于缓解房委会公屋和居屋建设资金不足的困难，解决中低收入住房问题。中国是个高储蓄率国家，仅居民存款就有26万亿元之巨，却没有引导国民储蓄有序流动的机制，资本市场欠发达和融资渠道单一，不仅影响住宅市场的供给结构，导致租赁性住房和中低价位、中小户型住房的供给不足，还会使商业银行面I晦借短贷长、利率倒挂不匹配和同质产品竞争过度等多种风险。
(三)缺少针对中低收入群体提供住宅金融服务的制度安排

近年来，商业银行纷纷进入住宅金融市场，争抢开发贷和个贷，但追逐的多是利润丰厚的商业项目。政府土地出让收益年年创新高，2009年达到1.42万亿元创历史新高，但政府责权不清，财政支出公共性、规范性差。其结果是：在2009年12327.1亿元土地出让支出总额中，用于廉租住房支出187.1亿元，占比仅为1.5％，远远低于“土地出让净收益用于廉租住房保障资金的比例不得低于10％”的政府目标，因此，面向低收入的廉租房建设主要是依赖住房公积金的增值收益在维系着。2009年为应对美国金融危机，国家出台了4万亿元的刺激经济计划，其中9000亿元用于保障性住房建设，但由于缺少相应的金融支持，各地陷入有项目无资金的困境。这迫使国家于2009年10月出台了《关于利用住房公积金贷款支持保障性住房建设试点工作的实施意见》，即将公积金闲置资金用于经济适用房、棚户区改造和公共租赁房建设。

从法理上讲，公积金是职工个人住房储蓄资金，归职工个人所有。将私人强制性住房储蓄无偿用于纯公共品的廉租房建设是一种扭曲的路径选择，它混淆了“私人资金”和财政资金的性质和用途，廉租房作为一种纯公共品供给应形成以财政资金为主、社会资金为辅的融资机制。用住房公积金发放经济适用房、棚户区改造和公共租赁房的开发贷款，这种有偿借贷活动与无偿划拨增值收益用于廉租房相比虽略有进步，但这与现行法规《条例》“公积金只能用于发放个贷”的规定是相悖的，以部门《意见》代替立法权，这无疑会影响现有法律法规的严肃性及政府的公信力。此外，住房公积金管理中心是一个事业单位，它是否具备吸纳储蓄和发放贷款的多种金融功能?中心作为一个无自有资本金事业单位，是否有能力为其贷款经营活动承担风险并保障广大缴存人的利益?保障性住房建设资金匮乏和住宅市场结构扭曲都暴露出我国政策性住房金融的缺失。

四、完善住房市场的政策建议

(一)构建面向广大中低收入群体的住房供给体系

如果我们认定一个社会合理的收入分配结构应该是两头小中间大的“橄榄”型，如果我们认定中国住宅市场仍处在以生存需求为主、改善投资需求为辅的阶段，那么以需求为导向的住房供给体系应是：高端有市场、中端有扶持和低端有救助。因此，政府除应向低收入群体提供廉租房外，对广大中等收入群体应更多的借助市场力，旗帜鲜明地大力发展可支付住房，制定可支付住房供给的长远发展规划，运用土地、金融、财税等政策工具引导激励企业大力发展可支付住房，使之成为住房市场的主打产品。可支付住房供给应坚持有偿出租和出售的市场原则，同时享受政府的政策扶持，如政府应在土地供给、项目审批、开工许可、税

收、信贷等方面给予支持，以确保其在住宅投资、开工、竣工面积上占较大的比重。在城市化没有完结之前，只有加大住房供给，特别是可支付住房的供给，才能有效扼制房价上涨过快，缓解国民住房难、消费不振的问题。

(二)完善招拍挂制度，深化土地制度改革

土地具有资源、资产和资本三位一体的特殊性，使之成为改革躲不过、绕不开的难题。深化土地制度改革：(1)要坚持国有土地有偿使用的基本原则，优化供地结构，对不同用途的土地采取不同的招拍挂方式。对酒店、宾馆、商业、旅游、娱乐设施、别墅、高档公寓住宅等商业性用地可以采取“价高者得”的招拍挂方式，但对可支付住宅建设用地应采取综合指标招拍挂方式，即综合地价、房价、户型、面积、企业信誉、以往业绩、消费者评价、纳税情况和社会责任等，选拔出真正能为消费者提供品质高、服务好的企业。同时，推进其他各类用地市场化进程。(2)严格土地出让收益的管理，实行“收支两条线”、专户和比例管理，确保与民生相关的公共服务支出占较大的比例，促进政府职能从“投资型”向“服务型”转化。对土地出让收益使用和分配实行公示制，并接受地方人大、审计、监察和社会民众的监督，以确保土地收益分配公开公正，真正从制度上保障国有土地为民所用，为民致富。(3)构建多元主体的土地供给体系，改变“一口进一口出”垄断的格局，让更多的农村建设用地和“城中村”土地，在产权清晰的基础上，以有偿出让、作价出资(入股)、租赁、联营、抵押等多种方式，早日进入城乡土地市场；改变政府在土地市场上既当“裁判员”又当“运动员”的角色，限定政府权力为“产权保护、信息公示、调控总量、土地用途、结构管制和维护市场秩序”等，真正从根本上解决合理地价形成机制问题，抑制地价房价的非理性上扬。

(三)构建中国化的住宅金融体系

构建中国化的住宅金融体系必须做到：(1)构建面向中低收入群体的政策性住宅金融体系。随着住房公积金强制储蓄归集额不断增长，个贷和经济适用房、公共租赁房开发信贷的展开，其政策性住宅金融的功能将逐渐显现，并成为住宅金融领域上一支不可忽视的力量。要与时俱进地改革现行的住房公积金制度，明确公积金的政策目标，规范其信贷扶持的对象(主要是首次购房的中低收入者)、资金用途、贷款规则(存贷挂钩、公平配贷)，避免住房公积金利用低息优势与商业银行开展非理性竞争，盲目追求资金使用率导致资金断流。需要指出的是，政策性金融也要遵循资金有偿使用、本息回流的商业原则，以保障百姓个人的互助储蓄资金“取之有方，用之有道”和安全高效，这是确保公积金服务于住房保障政治上可行和经济上可持续的一大挑战。(2)引导鼓励商业银行开展与国家住房产业政策相一致的金融服务。商业银行可实施差别信贷政策，对投资兴建可支付住房的企业，在资本金、资金的可得性、借贷条件(期限、利率)应与其他商业地产、别墅高档房企业有所不同。对第一次购房自住的居民应实施优惠信贷(首付20％，优惠利率)。主管机构应制定可支付住房信贷占银行房地产信贷的比重，作为考察金融企业社会责任的指标，以体现金融支持的政策导向。