为进一步深化国库集中支付制度改革,规范预算单位财政授权支付业务,提高公务支出透明度,2007年5月14日,央行和财政部联合召开了全国公务卡应用推广会议。财政部有关负责人在会上表示,我国将争取2007年下半年启动公务卡试点工作,并将于2008年扩大公务卡管理的试点区域,争取到2010年前建立比较完善的公务卡管理制度,在所有中央预算部门和地方省市两级预算单位全面推进公务卡管理。目前,公务卡制度改革从执行情况来看,进程缓慢,执行过程中存在一些问题,公务卡制度改革还有待完善。

一、存在的问题

(一)受多种原因影响,导致公务卡使用率偏低

一些预算单位对公务卡认识不到位,重视程度不够,对公务卡结算方式积极性不高,有些单位只有少数职工和中层以上干部办卡,有些职工根本不知道公务消费必须使用公务卡;有些办了公务卡却没及时开通,而开通了公务卡却没有使用,导致公务卡出现了大量“睡眠卡”和高注销率,造成资源浪费。

有些人认为虽然使用公务卡刷卡消费很方便,但必须在规定的25天至56天期限内还清公务卡消费,否则会记录个人不良信用,还要收取罚息,如果由于工作繁忙或由于报销审批手续繁琐,公务卡消费报销时间很容易超过25天,因此不喜欢用公务卡。预算单位对于一些由于授权支付额度不足而不能用公务卡结算的业务,只能用自有资金先支付给公务卡持卡人,让其自行去银行还款,或由于预算计划不足等原因暂时不能报销的公务卡消费业务,要求持卡人先垫支现金存入公务卡,等预算计划下达以后再报销,这样容易使持卡人产生抵触情绪,不愿意使用公务卡。

有些代理银行不清楚只有银联标准信用卡才能作为公务卡,为了增加发卡量,只是一味向预算单位推销公务卡,预算单位为职工统一办理公务卡时,有万事达卡、VISA卡和标准信用卡等,职工持万事达卡和VISA卡进行公务消费刷卡后,却不能按公务卡结算程序报销,必须先采用现金报销方式支出现金,然后再将现金存入万事达卡或VISA卡,增加了持卡人报销手续,使其对公务卡产生抵触情绪,不愿意使用公务卡。

受传统观念影响,人们都习惯于“一手交钱,一手交货”的现金交易方式,这种观念根深蒂固于人们的意识形态中,需要较长时间才能转变。对于商家来讲,由于安装、使用POS机成本较高,而且每一笔刷卡业务都要支付一定的手续费,从经济利益上考虑,商家更希望使用现金交易;对于消费者来讲,大多数消费者还不习惯刷卡消费,而且使用现金交易,商家会给予更多的优惠,因此消费者也更愿意使用现金付款。

(二)公务卡受理环境限制较大

基于金融业发达程度不够,以及各地区发展不平衡的现状,国内一些中小城市和小商家的刷卡网点较少,迫使持卡人不得不利用公款到高档场所进行高消费,无形中助长了奢侈浪费之风。持卡人出差到一些偏远地区从事公务活动时,由于不具备刷卡条件,只能个人垫支现金或事先准备现金,从而占用个人资金,将原来经由单位提取现金时的安全风险转移给持卡人,容易引起持卡人对公务卡产生抵触情绪。

(三)公务卡结算业务的核算不规范,不宜于对账管理

由于公务卡制度正处于逐步推行阶段,不少预算单位公务卡结算业务量不大,因此没有单独设置一个反映公务卡结算业务的会计科目或明细科目,从电算化账务系统中无法查询当月公务卡消费应还款额和已还款额等数据,必须查阅原始记账凭证才能统计相关数据,不易于财务人员及时进行账务系统与公务卡支付系统和代理银行之间的对账工作,也不便于持卡人查询公务卡消费和还款信息。

(四)公务卡制度不能完全遏制腐败现象

持卡消费增强了公务支出的透明度,解决了以往易发生的凑票报销等违规行为,但对一些习惯损公肥私的人而言,照样可以弄虚作假中饱私囊。比如在公务消费时故意多刷卡,虚开发票,商家为了增加客源,也乐意给刷卡人一定比例的回扣,在这个环节上公务卡还不能做到完全透明。因此不能依靠用公务卡来完全预防公务腐败的问题。

(五)持卡人的信用得不到保证,对单位有影响

公务卡既可用于公务消费,又可用于个人消费,如果持卡人因个人消费没有及时偿还,预算单位要协助代理银行对持卡人进行追偿,会给单位带来一定的麻烦,特别是有些预算单位对持卡人调动、离职或其他特殊原因离开本单位时,没有及时通知代理银行维护相关信息,预算单位的公务卡信息系统一直保留这些持卡人的信息,如果这些持卡人透支公务卡没有及时偿还,单位会承担一部分连带责任,银行会在一定程度上进行追偿,进而影响单位在银行方面的声誉。

(六)公务卡制度执行乏力,公务卡结算流于形式

2008年1月,“全国公务卡改革试点电视电话会议”宣布:凡具备刷卡条件的,必须使用公务卡,否则财务不予报销。但实际执行时,一些预算单位认为无法鉴别持卡人的消费环境是否具备刷卡条件,而且现金报销更简便,省去了报账后的一些结算程序,没有严格要求持卡人必须使用公务卡刷卡消费。实行公务卡制度后,财政部门并没有对预算单位现金提取额度作进一步限制,预算单位仍然能提取大量现金。有些预算单位一个月一千多笔会计业务,却只有两三笔是公务卡结算业务,而且事后也没有相关部门对预算单位公务卡制度执行情况进行监督检查,使公务卡结算流于形式。
二、全面推行公务卡制度改革的对策

(一)大力加强宣传培训,提高公务卡使用率

各级地方财政应制定宣传计划,通过电视、报刊、网络、制作宣传手册等各种方式积极宣传公务卡制度改革,在全社会形成共识,为全面推行公务卡制度改革营造良好的舆论和社会环境。要使持卡人充分理解公务卡管理的各项要求,允许公务卡用于个人消费,减少“睡眠卡”和公务卡注销率,但个人消费部分不得办理财务报销,相应地,单位财务部门也不能查询公务卡中的私人消费信息。同时,还要加大对预算单位和代理银行工作人员等的培训力度,提高财务人员的业务能力和计算机操作水平,从思想上加强他们对公务卡结算业务的认识,使预算单位财务人员能够准确理解新政策,掌握新业务,确保新制度的顺利实施。

(二)改善公务卡受理环境,优化信息管理系统

财政部门和人民银行要加强政策研究,制定相关优惠政策,通过税收优惠、减免手续费等措施,提高商家刷卡交易的积极性,使各商家愿意安装POS机具。同时,要求各家公务卡代理银行尽可能在公共消费领域如汽车站、飞机和火车票代理窗口、通信、供水、供电、医院、学校、餐饮、住宿等地方布设POS机具,全面改善公务卡刷卡环境。

中国银联要配合公务卡制度改革做好相关服务和技术支持等工作,加强有关信息系统建设,确保公务卡信息系统安全,加强对公务卡专用BIN号码段的维护,凡是代理银行已经成功申请的号码段,要尽快通知到全国各收单机构,确保公务卡刷卡消费畅通,争取在几个主要支出项目如交通、餐饮、住宿、大宗物品采购等方面推行刷卡消费。

(三)规范公务卡结算业务的核算,严格对账管理

各预算单位财务人员在办理公务卡结算业务时,按照行政事业单位现行会计核算办法执行。对采用“零余额”模式结算公务卡消费的持卡人应将公务消费时取得的发票和POS消费凭条经部门负责人审批同意后交财务人员审核,财务人员通过公务卡支付管理系统对持卡人的刷卡消费信息进行查询、审核,确认无误后,下载公务卡消费信息,编制会计凭证,借记“事业支出”等,贷记“其他应付款——公务卡”。“其他应付款——公务卡”科目贷方余额反映已报销但未与代理银行结算的公务卡支出金额。每月还款日前,财务人员将“其他应付款——公务卡”科目贷方发生额与公务卡支付系统内确认报销的公务卡消费金额核对无误后,签发支付指令,从单位零余额账户将款项转到公务卡账户,统一生成还款凭证,借记“其他应付款——公务卡”,贷记“零余额账户用款额度”;代理银行根据预算单位提供的贷记卡还款明细清单与划入的还款总金额核对无误后进行还款处理,将款项划入持卡人个人账户。每月末,财务人员要根据代理银行提供的对账单与“其他应付款——公务卡”科目的发生额进行核对,发现问题及时处理。

(四)加强预算管理,杜绝腐败行为

针对公务消费出现的豪奢风气、虚开发票等腐败行为,要从根源上杜绝公务行政腐败。必须加强各级预算单位的预算编制制度、预算审查和监督制度及预算执行以后的审计制度等的建设,科学编制预算计划,对每一个项目、每一笔开支,都必须细化并且明确,增加公务财政支出预算的透明度,实行“阳光预算”,接受民主监督和约束。对于那些利用公务卡进行高消费的行为,以及挥霍浪费国家钱财的豪奢之风,一经查实,要通报批评并严格依法惩治。

(五)加强监管力度,完善配套措施

为避免出现现金结算和公务卡结算“双轨制”,凡具备刷卡条件的,必须使用公务卡,否则财务不予报销,这是推行公务卡结算制度的刚性纪律。各级财政部门要会同审计、监察和人民银行等部门对预算单位公务卡结算制度改革实施情况进行跟踪监督,建立定期检查和日常管理相结合的监督机制,将公务卡使用和管理纳入年度财务审计范围,督促各预算单位严格实施公务卡结算制度。制定预算单位库存现金审核登记制度,严格控制预算单位超额提取现金和扩大现金结算范围,对超范围、超额度的现金提取必须报财政部门审批。

(六)各部门密切配合,齐抓共管

推广应用公务卡工作是一项系统工程,涉及财政部门、人民银行、预算单位、代理银行、中国银联和每一位用卡人员,并受相关政策、受理环境、用卡观念等诸多因素影响,各有关方面要加强协调配合。首先,政策上要加强与纪检监察、人民银行等部门的沟通协调,共同创造良好的政策环境,形成推动合力;其次,工作上要与预算单位、代理银行进行良好的沟通协调,按照公务卡制度的规范化要求制定公务卡实施方案,做到各司其职,各负其责,尤其是对恶意透支而没有及时还款的行为,预算单位要积极协助代理银行对持卡人进行追偿;再次,管理上各级财政部门和预算单位要充分利用信息系统,结合“金财工程”建设,建立起财政动态监控系统,将所有公务卡公务消费信息纳入该系统的监管,提高公务卡支付信息的透明度和信息传达的准确信、及时性和全面性,从而实现公务卡“阳光”“透明”的管理目标。只有各部门加强沟通,密切配合,才能共同推进公务卡应用推广工作的快速发展。

建立公务卡制度是财政财务管理领域的重要制度创新,是改革的必然趋势,随着公务卡制度的不断完善和逐步推行,传统的现金结算制度将逐步退出历史舞台,必须加快建立以推行公务卡应用为抓手,构建预算执行监控体系为目标的现代国库管理制度,确保新制度的顺利实施。