预算管理是高等学校财务管理的核心与关键。按照《高等学校财务制度》规定:“高等学校预算是指高等学校根据事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。高等学校必须在年度开始前编制预算。预算的内容包括收入预算和支出预算。预算由校级预算和所属各级预算组成。”可以说,预算管理就是指一种货币化、具体化的学校事业发展计划与管理活动。高等学校预算管理的基本职能主要包括两个方面。一是资源配置。这是其最基本的职能。在可能的范围内,通过充分掌握相关信息,制定有效的预算计划,有利于其合理的资源配置。二是成本控制。这也是其重要职能。高等学校的预算,尤其是支出预算,实际上就是一种成本控制。《教育部财政部关于“十一五”期间进一步加强高等学校财务管理工作的若干意见》明确指出,各项支出要有预算安排,要有支出标准,要有制度依据。另外,高等学校预算管理还具有资金筹措的功能,作为自主办学主体,可以从多种渠道筹措发展资金,以满足学校发展需要。地方高等学校预算管理有其突出的矛盾和问题,因而形成了相对特殊的预算管理条件和要求,只有在对这些特殊的预算管理问题、条件和要求正确认知和把握的基础上,才可能进行正确的预算管理行为选择,优化其预算管理,形成基本特色,最大化地发挥预算管理效能。

一、地方高等学校预算管理的特殊困境

地方高等学校诸多相对特殊的预算管理条件,规定、制约着其预算管理行为,极易使其陷入困境。

第一,有效资源相对短缺。相对其他高等学校而言,地方高等学校有效资源更为短缺,这集中地表现在一些主体资源上。如,学费收入。地方高等学校生均学费收入一般都较其它高等学校低,尤其是那些依托腹地处于欠发达地区的学校,学费收入不仅偏少,而且收缴学费难度更大,这必然会导致其有效资源的相对不足,收入预算难以到位。再如,财政拨款。近几年来,我国教育事业取得了长足的发展,但随之带来的是资金的严重不足,特别是财政拨款缺口较大。据统计数据显示,在我国,国家财政收入占GDP的比例,即使在2002年这个比例最高的年份,也只达到3.32%,与世界平均水平5.1%仍然相距甚远,而许多地方高等学校,国家和地方对其持续加大投入,没有与财政支出的高速增长实现同步,因而严重滞后于地方高等学校对办学资金的需求,这必然会造成其收支矛盾日益突出。又如,赤字预算。“由于政府对高校教育经费投入不足,而高校扩大招生规模后,办学条件、基本建设和自身发展对资金需求旺盛,办学经费的供需矛盾十分突出,加上教育形势发展所迫,金融市场的开放与竞争,政府部门的默许,利用银行贷款发展已成为高校新的资金来源。”而这同时也会带来预算编制的赤字,构成高校发展的潜在风险;还如,助学贷款。由于地方高等学校区域狭小,助学贷款资金运作空间不大,导致学生助学贷款相对额度小、数量少、不到位等情况,尤其是那些欠发达地区的高等学校,更是不能足额配置到位,再加之来自这些地区的许多学生普遍还贷能力较弱,极易形成银行与贷款学生之间的不良关系,而生源地学生贷款更是手续繁琐,延时漫长,这些都会造成地方高等学校在助学贷款资源配置上的困境,从而影响到其有效的预算管理。

第二,财会队伍建设滞后。地方高等学校面对未来,实施预算管理,必须要有一支具有高素质的现代化财会队伍。但地方高等学校由于资金有限、人力资源缺乏,其财务人员大都不能得到及时而又良好的预算管理培训,特别是那些欠发达地区的高等学校,其财会队伍建设严重滞后,一些财务人员对预算管理的重要性、科学性、其中所具有的技术性及其历史的演化、适时的演进大都缺乏必要的认知、正确的理解和准确的把握,这十分不利于学校在预算管理中编制富有成效的预算管理方案。

第三,信息资源内强外弱。地方高等学校预算管理的又一特殊因素就是信息资源的占有与交流问题。从内部信息资源来看,由于一般来说,其规模相对较小,关系相对简明,学校各级预算管理的内部信息也就相对更为透亮,因而对预算管理的把握相对较为容易。然而,从其预算管理整个信息资源系统来看,由于信息渠道层级流转环节较多,信息传递速度相对缓慢,因而其在对外部信息资源的占有、把握较省属、部属等高等学校明显偏弱,这也就必然会导致地方高等学校在预算管理的调控力度、调控政策、调控范围诸多方面都居于劣势。

第四,层级调控时差偏大。由于地方高等学校内外部预算管理层级相对更多,在预算管理的不同层次、部门之间调控时,相对存在着更大的时差,预算编制时间及指标下达往往严重滞后,因而很难进行事前控制。事中如果缺乏完善的预算制度,也无法对诸多事项进行有效的预算制度规范。由此会影响到事后对预算管理的科学分析,导致其无法提供详尽、有效的指标信息。这也是许多地方高等学校预算管理工作之所以在调控的力量组合、要素整合、手段选择等方面经常与学校现实管理相脱节,不能实质性地发挥学校预算管理系统功能的根本原因之一。一些地方高等学校甚至已经到了四五月份,预算管理的具体方案和相关指标仍然不能到位,许多项目则不得不提早展开,预算管理方案则成为一种摆设,根本不能发挥其应有的控制作用,失去了其基本价值和功效。
第五,控制监督机制偏弱。影响地方高等学校预算管理的另一突出问题就是控制监督机制偏弱的问题。一方面,地方高等学校与其他所有高等学校一样,在高校制度上存在着“所有者缺位”现象,亦即“高等教育出资人主要是国家,国家是高校净资产的终极所有者,但国家并不要求偿还其提供的财产,也不要求分享经济上的利益,而是将这些资产交给高校自行经营和管理,对于高等学校而言,国家对其投资,但并不对其进行财务管理,造成投资的所有者缺位;高校管理者独立行使法人权力,但并不承担具体的受托责任,导致财产缺乏有效的管理和监督”。地方高等学校财务管理在这方面弹性空间更是过大,没有严格的成本核算和损益算计的内在需求,因而势必会影响到地方高等学校的预算管理;另一方面,由于地方高等学校处于高校预算管理的低端,与国家核心管理层级相距较远,而预算管理的控制监督力度总体上逐级递减,因而在一些地方高等学校,控制监督机制对于预算管理所起的作用实际上也就更为弱小了。

二、地方高等学校预算管理的优化策略

针对地方高等学校预算管理的特殊矛盾和困境,可以采取一系列改善其不利影响因素,发挥其地方优势的诸多优化策略。

第一,寻求开源节流方式,增加学校有效资源。有效资源是地方高等学校预算管理的基本条件,有效资源的缺乏从根本上制约着其预算管理的功效,因而,通过多种方式增加有效资源应该说是地方高等学校优化预算管理的重中之重。如,学校一方面可以盘活资产,增加各种经营性收入;另一方面可以通过加强银校联合、校企联营、合作办学和建设独立学院、畅通学生助学贷款渠道,引进各种科技服务项目、开辟学校融资渠道,采取切实可行的节支方式,强化学校细节管理,从而保证更多资金和其他资源存量。这样,才能真正使学校的预算管理建立在足够的有效资源基础之上,能够得到不断优化并且富有实际成效。

第二,加强财会队伍建设,强化预算管理效率。高等学校在缓解扩大规模与提升层次的双重压力、推进管理机制创新与防范潜在风险的有机结合进程中,财务管理的复杂性、综合性、精细化程度进一步加深。这就要求财务部门所编报、提供的财务信息,其理解性必须不断增强,尤其是地方高等学校,财务预算管理必须面向未来的重大战略决策,及时提供必要的信息支撑。因此,优化地方高等学校的预算管理,应该高度重视财会人员的预算管理培训,使他们不断地学习新知识、更新观念、优化知识结构,提高其解决财务问题的能力,使之能够更好地采集和提供会计信息,为领导正确把握学校发展现状和谋划未来、制定学校重大决策提供依据。

第三,构筑高效信息平台,提升预算科技含量。优化地方高等学校的预算管理,一方面,必须构筑富有较高效率的信息平台。不仅要畅通其不同管理层级之间的信息渠道,而且要加强与其他相关单位之间的信息交换和沟通,从而使学校预算管理建立在对相关预算信息充分把握的基础之上。尤其是要注重努力消解不同管理层次信息传递、预算下达的时效层差,强化基于各类信息的风险预测及其防范,以增强地方高等学校预算管理的针对性、有效性。另一方面,必须提升预算编制的科技含量。预算编制要有超前意识,要在支出预算管理上积极加强预算“项目库”工作,即遵照“大口径”预算管理规律,做好工作,提出未来三至五年的工作思路和规划,做好六至八月的项目申报工作,争取通过“项目库”管理得到更多的经费支撑;要在加强“零基预算”基础上推出“绩效预算”,所谓“零基预算”,是指不考虑过去的预算项目和收支水平,以零为基点编制的预算,而“绩效预算”则是在“零基预算”基础上的改进,即通过衡量各教学单位教学、科研等方面的绩效(包括效率、质量、成本等),决定资金配给的方向和数量的预算编制方法。通过推出“绩效预算”,合理分配和有效利用学校的资源,从而鼓励各单位节约经费、重视教学科研质量,以实现学校的整体发展目标;要贯彻“一要吃饭,二要建设,三要发展”原则,根据事业发展的需要与财力的可能,强调保证重点,兼顾一般,促进学校各项事业的发展,在编制预算时,安排适当的后备资金,保证学校应急项目支出,以实现预算年度学校整体事业目标;在把握学校的实际和全局的基础上,与学校发展的中长期规划相结合,既要贯彻积极稳健的原则,同时也要“按照教学长远发展规划,安排好轻重缓急项目,制订切合实际的部门发展规划和近期工作计划,提高教育投资的综合效益,实现教育资源的优化配置,这是预算管理的本质所在。”唯其如此,才能真正使地方高等学校的预算管理建立在科学性、规范性的基础之上。

第四,完善控制监督机制,缩减预算执行弹性。优化地方高等学校的预算管理,必须完善控制监督机制,财务会计要适时进行损益计算,树立科学的预算管理理念,改变重预算编制、轻预算执行的做法,缩减预算执行弹性,努力避免预算失控现象的发生;要克服预算项目粗略、预算支出定额标准模糊、预算编制时间过短、预算编制过程透明度不高等原因造成的预算编制不准、内容不全,不能客观反映学校财务收支全貌,不能体现学校工作重点与发展方向的不良预算管理状态;要严格预算资金使用,督促有关领导按照预算安排使用资金,而不得随意开口子、批条子,从而使预算编制不致频繁更改、预算执行刚性弱化;要加强学校“债务预算”管理,避免学校预算和会计核算决算之间差别过大的现象,合理处理学校举债问题,有效化解学校发展中的债务风险。
对于地方高等学校预算管理的优化,许多问题还值得深思。例如,怎样适应现代高校预算管理的更高要求,合理推行“绩效预算”,使学校预算管理与学校整体发展科学契合、良性互动?如何通过多种培训方式,强化财会人员素质教育,从而建设一支终身学习型的财会队伍?如何优化预算执行调控监督机制,有效地化解学校发展中的债务风险等等。相信,通过多方面的探讨与研究,在全国范围内,一定会形成诸多具有地方高等学校特色的预算管理模式,从而使地方高等学校预算管理的优化真正落到实处。

【参考文献】

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[2] 张春杨.高校预算管理存在的问题分析及对策建议[J].高师财务管理研究,江苏:苏州大学出版社.2009.

[3] 戴兮.学校预算的编制原则和管理方法探索[J]. 高师财务管理研究,江苏:苏州大学出版社.2009.