一、我国公共财政审计的现实困境

近年来,我国公共财政审计取得了长足的进步;尽管如此,其不足亦很明显。不难发现,有些不足是由于制度设计上的欠缺所致。归纳而言,基于制度层面的公共财政审计的现实困境主要体现为如下方面。

(一)预算编制审计尚无法介入,预算执行审计不容乐观

对于预算审计,《预算法》仅规定“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督”;而对其编制的监督,主要通过“预算审查工作机构的预先审查、常委会或专门委员会的初步审查和人大会的审查批准”程序来保障。在现有制度框架下,对预算编制审计无法介入,而预算执行审计也不容乐观。以2008年为例,在中央预算执行审计中,100多个一级预算单位仅覆盖了53个,约占50%,二级及三级预算单位审计则仅有20%左右。换言之,国家审计机关仅有权对预算执行、决算实行监督,而对预算编制审计则无能为力。

(二)公共财政审计公开透明度低

从理论上讲,公共财政审计是对政府及其各部门和各单位财政资金收支管理的真实性、合法性、效益性进行的定性分析和评价,审计结果应具有全面性、公开性。由于众多因素的影响,虽然我国从2003年开始就推行了审计公告制度,但迄今为止并未真正地全面实行。截至2010年2月12日,审计署发布的审计结果公告累计才50个,①与国家审计发展的现行趋势存在相当的差距。在公共财政审计中,审计结果不够公开、透明,公开多少、公开哪些,一般取决于政府考虑后确定的结果,没有做到真实、全面的公开。

(三)事后责任追究机制缺位

对于公共财政审计而言,已不能再满足于知道有什么问题,而应更多地希望知道这些问题将如何解决,责任将如何追究。“审计风暴”几乎年年刮,但“问责风暴”却迟迟未现。如果审出问题不处理,等于没有审计。长此以往,审计就有沦为“橡皮图章”之嫌,在年年重复的审计中变得乏味而单调。目前,经常出现“屡查屡犯、屡犯屡查”的现象即与此相关,其关键在于责任与权力的不对等,审计问责不力,缺失事后责任追究机制。

(四)审计监督与其他外部监督协调不够

公共财政审计监督与其他外部监督的协调问题,体制上存在一定缺陷。如,人大年初审批的预算只是总收支,没有分解到各部门及各项目的指标,在一年中行政首长及财政部门对预算可随意变动。囿于行政型体制因素,审计部门对查出的问题不可能在向人大的报告中全面反映,淡化人大监督和审计监督的协调作用。按照《预算法》规定,各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算实行审计监督。但是,其条文并没有规定各单位预算执行结果必须经过审计机关签署审计意见后才能上报政府和人大进行审批。换言之,法律上虽然授权国家审计机关可以对预算执行、决算进行审计监督,但并没有将其真正纳入到国家预算管理体系中。

(五)审计监督尚存有空白

在审计监管制度设计上,尚存在一定的制度空白。以税收征管审计为例,按目前审计署的规定,国税系统属于审计署的审计对象,地方审计机关还不能对国税部门税收征管进行有效的审计监督。而以目前审计署的审计力量,对省以下的市、县、乡三级国税机关的审计监督,审计署基本无暇顾及。据有关资料显示,全国县以上国税局有3 000多个,每年审计不足5%,海关系统有250个分关,每年仅能审计20%左右。

二、我国公共财政审计的制度革新

以上分析的公共财政审计的现实困境,主要缘于不合理的制度设计所致,不利于国家审计“免疫”功能的实现。在此情形下,改革或调整现行有关机制,进行相应的制度革新尤显必要。

(一)改革国家审计现行体制

目前,我国国家审计体制属行政型,审计机构由政府直接领导,向政府负责并报告工作。这一体制模式下,国家审计机关为政府决策服务,审计监督具有广泛性和直接性,有利于及时贯彻执行政府首长意图。虽然存在上述优点,但其缺陷亦为明显,一般难于处理与行政部门的关系,独立性往往受到一定的限制。在此模式下,国家审计机关作为政府组成部门,代表政府行使财政监督职能,实质上是政府内部审计;当触及到政府利益的时候,国家审计机关就存在显在的体制缺陷,审计公告透明度低、同级财政审计难以实行等困境与此不无关系。在此背景下,将审计体制由行政型变更为立法型应属更好的选择。在立法型下,既有助于解决上述困境以促进“行政对立法负责”的实现,也为审计监督与人大监督的机制协调、预算编制审计的顺利介入扫清了制度障碍。

关于国家审计体制改革,是个重大的理论问题,我国先后出现了“立法观”、“行政观”、“垂直观”、“改良观”、“独立观”和“双轨制”等六种比较有代表性的观点。上述观点各具特征,但笔者认为必须对现行体制进行改革是主流所在,现行国家审计体制改革必须立足于我国现有国情。其一,在《宪法》框架内进行改革;其二,在现有国情下实现审计独立性和现实可行性最佳结合;其三,应对现行审计体制优势予以必要的保留。基于此,可采取“两步走”的渐进式改革策略。具体如下:第一步,在我国现行宪法框架内,在人大和政府分别建立履行不同审计职责的审计组织,人大所属的审计组织主要从事预算审计工作以解决预算审计的不足,政府所属的审计组织主要进行政府经济监管所需要的各项审计监督工作;第二步,在时机成熟时(包括宪法的修改、人大成为实际意义上的国家最高权力机构、人大所属审计组织的健全等),国家审计体制过渡为“立法型”。
(二)修订《预算法》及相关管理制度

对于公共财政审计而言,《预算法》的修订应主要涉及第10、72条。关于第10条的修订,在后述的“改革现行预算年度”中有较为详细的探讨。对于第72条的修订,笔者认为,如能在原有条款的基础上,调整为“各级政府审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算编制、执行、决算实行审计监督”可能更好。这样,既可为预算编制审计的介入扫清法律障碍,也有助于协调审计监督与其他外部监督在公共财政审计中的机制缺陷。而对于税收征管审计而言,实行统一管理、分级监督可能是更为适宜的选择,国税系统不应仅属于审计署的审计对象,地方审计机关也应有权对国税部门税收征管进行审计监督,这有助于解决对地方国税系统审计监督不力的窘境。

(三)强化公共财政审计公告制度

国家审计是民主与法治的产物,也是推进民主与法治的工具,其核心是在法律框架下受托对政府及公营事业运用公共资金的真实性、合法性和效益实施专业监督。人民是国家审计的真正委托人,受托人(国家审计)向委托人(人民)报告审计结果,有利于明确或解除其审计责任,保障委托人(人民)的根本利益,同时也有利于对被审计人进行公众监督及舆论监督。实行审计公告制度,体现了“谁委托审计就向谁报告结果”的审计公理,也是对监督者(国家审计)本身、被审计人的再监督。审计公告是审计信息披露的主要载体,审计信息透明度、公开性得到提高,会提高被审计单位公共财政审计的认识,及时发现、更正存在的问题,实现财政管理的规范化和合理化,维护国家经济的安全。

在强化公共财政审计公告制度时,可从下述六个方面予以深化。1.制定《政府信息公开法》,强化对政府信息公开的职责约束;2.修订《审计法》,改变《审计法》对向社会公布审计结果的立法基点,从“可以公布”改为“应当或必须公布”,在立法基点上更应侧重于“必须”以强化审计结果公告的制度约束刚性;3.严格界定审计公告的保密责任,明确公告行为与保密原则的合理边界;4.完善审计公告形式,尊重公民的知情权;5.规范审计公告的法律责任,确保审计公告的公正、公开;6.建立审计公告的补救机制,保证当事人法律救济权利的实现。

(四)强化公共财政审计问责制度

行政权力与责任相对应,是构成现代民主政治核心价值体系的重要一环。让公权力“规规矩矩,尽职尽责”,必须形成一套以制度规范从政行为、按制度办事、靠制度管人的机制。这有利于加强对党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识和大局意识。同理,强化公共财政审计问责机制,亦具有同样重要的意义,应根据年度审计出的重大违规违纪案件,对相关部门和个人进行切实的审计问责。

目前,问责制度在我国尚属新生事物,问责力度不大,主要侧重于行政问责、组织问责、行为问责。鉴于此,笔者建议,要使公共财政管理中的行政权力与责任相对等,应尽快实现从行政问责向法律问责、从组织问责向个人问责、从行为问责到后果问责的转变,以强化公共财政审计问责的效力。在具体的制度设计上,首先应当立法先行,制定《问责法》为追究官员的行政责任提供法律依据,并使问责成为常态的责任追究制度。其次,审计问责制度应基于人大的立法监督而设置,这有赖于国家审计体制立法型模式的改变;在审计机关归属人大后,可由人大常务委员会领导,并由其主导审计问责。

(五)改革现行预算年度

我国预算年度采用的是历年制,与自然年度一致。这样,预算年度的起始日期先于人大的审批日期,造成了预算效力的真空和断档。按惯例,我国在每年的三月份召开全国人民代表大会,县(市)级人民代表大会一般在四月份召开。换言之,各级人民代表大会对预算审批工作的完成一般是在每年的三、四月份,而预算层层下达到每个预算单位最早也要到五月份左右;进而,在经过批复的预算下达之前,各单位的财政收支活动就游离于预算约束和本级人民代表大会的监督之外。要解决这一问题,有如下两种较好的选择:一是调整“两会”召开的时间;二是改革现行预算年度。相比而言,改革现行预算年度的可行性更高。当然,改革现行预算年度困难也很大,会涉及税收、计划、统计、会计等年度的协同调整。

当前,我国《预算法》修订在即,预算年度改革面临非常好的契机。对我国预算年度进行改革,宏观层面主要面临法律保障、整体协调等方面的制约。对预算年度改革,在宏观上至少需做到:1.对《预算法》等法规制度的相关规定进行修改;2.预算年度改革需要国家发改委、财政部、国家税务总局、国家统计局以及工商行政管理等部门密切配合,要注意各部门的整体协调,而不至于造成宏观经济管理的不便。在此基础上,笔者认为,采用跨年制的预算年度更为适宜,具体以每年的7月1日至次年的6月30日为预算年度(即七月制)。这有助于提高预算监督的有效性,以规范预算执行及满足国家宏观经济管理的信息需求。