近年来,各级税务部门通过进一步规范税收执法行为和优化纳税服务,在积极组织税收收入,切实减轻纳税人负担,维护纳税人合法权益等方面取得了长足的进步,税收执法质量也因此得到了显著提高。但税收执法中也存在不少问题,其中之一就是地方政府对税收执法的不当干预。随着分税制下中央与地方权力关系的逐步调整,地方政府自身利益得到了进一步强化。有的地方政府为了追求自身利益最大化,以所谓的环境宽松为名干预税务机关执法,有时甚至成为一些有涉税问题企业和个人的保护伞。地方政府对税收执法的不当干预严重违背了政府依法行政的理念,影响了税收执法质量和效果。因此,大力倡导地方政府依法行政,杜绝地方政府对税收执法的不当干预,依然是提高税收执法质量的一个重要方面。

一、地方政府对税收执法进行不当干预的表现及其危害

(一)地方政府对税收执法进行不当干预的表现

政府应该是税法的守护者,而不应该是税法的不当干预者和践踏者。然而,当前地方政府对税收执法进行不当干预的情况并不鲜见。其较为常见的表现有:一是为招商引资,突破现行税收法律规定,擅自出台各种税收优惠政策,干预税收执法;二是人为设置障碍,阻挠税务部门执法,甚至有的地方政府对一些重点企业实行挂牌保持,规定未经政府部门批准,税务机关不得对其进行检查,以致于面对许多存在涉税问题的企业,税务机关难以下手;三是有的地方政府领导“以言代法”、“以权代法”, 通过“打招呼”要求税务机关对在地方有一定影响的企业和个人法外施恩,手下留情,致使税收政策难以执行到位。

(二)地方政府对税收执法的不当干预产生的危害

首先,擅自出台各种税收优惠政策来招商引资,极有可能造成地方政府间的恶性税收竞争。它不仅会扰乱正常的税收秩序,破坏税收法律的严肃性和公平性,而且还会使国家统一的税收政策得不到很好的落实而弱化国家税收政策的调控效果。其次,无论是擅自出台各种税收优惠政策,还是对部分企业和个人法外施恩而收取“人情税”、“关系税”,都未能做到应收尽收,这不仅会造成国家的税收流失,而且会导致不良的示范效应,助长非诚信纳税行为的存在,使偷逃税现象更加普遍化、社会化,从而加大税收执法的难度。再次,地方政府对税务机关的执法人为设置障碍,对有的企业和个人有意放松管制的做法违背了税收征管的公平原则,这将会由于公共物品或服务的非排他性特征,使得那些应该纳税却因政府有意放松管制而没有纳税或少纳税的企业和个人,就和正常纳税的企业和个人一样享受着政府提供的公共物品或服务。然而不同的是,后者享受公共物品或服务是付费的,而前者享受公共物品或服务则是低费、甚至是免费的。显然,政府的这种做法将使诚信纳税企业和个人在缴纳同样税收的条件下享受数量更少或质量更差的公共物品和服务,严重损害诚信纳税企业和个人的利益。最后,地方政府的不当干预使税务机关人员不能做到依法征税,这极可能会给税收执法人员带来执法风险,不利于税务干部和人员的稳定和发展,违背了“以人为本”的理念。

二、地方政府对税收执法的不当干预产生的原因

(一)地方政府官员追求自身利益最大化

正如市场存在失灵一样,现实中政府同样存在失灵。政府失灵的表现之一就是存在内部化或称之为内部性的问题,即政府部门及其官员追求自身利益而非公共利益。根据公共选择理论的观点:政府只是一个理论上的抽象概念,在现实中以政府名义执行权力的是同普通人一样带有理性人特点的政府官员,而不是一个超脱现实社会经济利益关系的万能神灵。在面临公共选择和决策时,他们也往往倾向于选择能使自身利益最大化的那种机会,而不是选择最有利于公共利益的方案。按现代政治哲学奠基人霍布斯的观点,理性的政治参与人一般会以对更高的职位以及与之相伴的更大的权力的不懈追求为其政治生涯中的目标指向,而这又必须以其政治地位的长期性和稳定性为前提。所以,现行地方官员政绩的考核仍以上级为主,上级一般也以GDP为绩效考核的基本指标的情况下,地方政府官员对税收执法进行干预,出台各种税收优惠政策来达到招商引资,促进本地区经济发展,以取得好的政绩之目的,从而谋求其政治地位的长期性和稳定性。

(二)崇尚私德的社会道德文化和权治政治文化并存

从东西文化比较的角度而言,道德可以分为“公德”和“私德”。通常西方人喜欢持有一种公德观即普遍主义的道德观;而在东方,人们可能更为崇尚所谓私德即特殊主义,人为分出远近亲疏的道德观。崇尚私德的东方文化使得我国重人情、讲面子,拉关系的氛围表现得较为盛行。 同时,尽管我国的政治文明建设迫切需要宪政理念的转换,即从权治政治向法治政治的文化转型以及相应的制度建构,但因受根深蒂固的封建传统文化的较深影响,权治政治文化至今仍起着较大作用,“官本位”思想和特权意识在我国依旧较为浓厚,政府官员“以言代法”、“以情代法”、“以权压法”的现象还时有发生。崇尚私德的社会道德文化同由来已久的权治政治文化相结合,导致了地方政府干预税收执法而出现“人情税”、“关系税”等不良现象, 也因此滋生了地方政府官员的腐败行为和寻租空间。
(三)对政府失范行为缺乏强有力的司法约束

依法治税是我国构建法治型政府的一个重要方面。不仅公民要依法纳税,政府更应该依法征税。法治的固有之意乃是规范和限制政府权力。因为权力具有侵害性和扩张性,一个被授予权力的人总是面临着滥用权力的诱惑,面临着逾越正义与道德界限的危险。正因如此,孟德斯鸠早就提出“要防止滥用权力,就必须以权力约束权力”,即要对权力通过法律进行制约监督。地方政府利用行政权力对税收执法进行不当干预显然与法治的固有之意相悖,其存在的重要原因之一就是约束政府行为的司法制度显得较为软化。在新制度经济学看来,离开了制度的实施机制,任何制度尤其是像法律这样的正式制度就形同虚设,而看一个国家制度的实施机制是否有效的主要指标是违约成本的高低,即主要体现在对违法违规行为的惩罚力度的大小上。然而,在我国现行的权力结构中,司法权是一种横向隶属关系,司法机关的财权和事权都受制于同级地方政府,决定了司法机关难以摆脱对当地财政的依赖,必须服从地方长官的意志。司法权的地方化造成地方司法机关对地方政府行为很难实行有效监督,更谈不上惩戒地方政府的失范行为。退一步讲,即使能够对其惩处,也会因违法违规的责任规定过轻而只伤其皮毛,不能动其筋骨。在很多情况下,对于下级政府的违法违规行为,只是通过“上级机关责令其改正”的方式加以纠正。毋庸置疑,对政府失范行为缺乏强有力的司法约束,是导致地方政府干预税收执法屡禁不止的重要原因。

三、遏制地方政府对税收执法进行不当干预的建议

(一)突出依法行政在地方政府政绩考核指标中的重要地位

法治政府的核心在于政府受到法律的约束和控制。政府本身要服从法律制度,不能不顾法律或重新制定适应本身利益的法律。地方政府出于自身利益考虑,突破现行税收法律法规,采取各种方式对税收执法进行不当干预,违背了法治政府的理念,也影响了税收执法的质量和效果。因此,杜绝地方政府对税收执法的不当干预,增强地方政府依法行政理念,对于我国建设法治型国家和提高税收执法质量至关重要。而要做到这一点,必须要改变现行不合理的地方政府绩效考核办法。尽管有时批评政府官员为自身利益最大化而追求政绩,但笔者认为,政府官员追求政绩本身并不一定有错,关键是看政绩的考核指标规定是否合理。如果政绩的考核指标能够基本上体现大多数民众的需要,那么政府官员为自身利益最大化而追求政绩的内在动力就会转化成公共利益最大化的结果。这时上级领导的满意,也就是群众的满意。为此,必须优化和调整地方政府官员政绩考核指标体系,实行经济社会发展综合的政绩考核,彻底改变一味以GDP作为衡量政绩指标的做法。作为法治型国家,应突出政府依法行政的重要性,要把依法行政作为地方政府政绩考核的一个重要指标,这样才能增强地方政府依法行政理念。为准确、客观地反映地方政府依法行政的真实表现,要在地方政府的考核中建立360度评价反馈体系,要把纳税人、上级、下级以及地区政府间等的评价综合起来,对政府行为进行多层次、多维度的考量。

(二)强化法治宣传教育,坚决摒弃税收执法中的权治思想

为使地方政府摆脱由来已久的权治思想的影响,树立依法行政的理念,无疑需要一个长期的认知过程。在这一过程中,宣传教育的力量不可忽视。当前应进一步加强法治宣传教育,提高整个社会的法律意识,不仅要重视对一般公民的纵向法律宣传,更要注重对政府及其职能部门的横向宣传。为杜绝地方政府对税收执法不必要的干预,在进行税法宣传时,税务部门一定要改变多年来只比较注重对纳税人纵向宣传的做法,要关注对政府及其职能部门的横向税法宣传,使政府及其相关部门的领导和工作人员真正懂法守法,从而更好地对税务机关的执法给予理解、配合和支持,这将有利于减少税收执法中的阻力和干扰,进而提高税收执法质量。当然,为提高地方政府依法行政的能力,还必须努力构建学习型政府,要采取切实有效的措施改变政府机构因垄断组织特性而缺乏竞争,进而导致低效率和学习热情退化的情形,促使各级政府领导和普通公务员养成爱学习的好习惯,不断提高自身思想道德素质和政策理论水平,及时掌握各项法律法规知识等,这将有利于他们转变行政观念,端正行政态度,提高行政效能,从而更好地适应建设法治政府、责任政府和服务型政府这一新的政治环境要求而依法行政。

(三)加大对税收执法中地方政府不当干预的司法监督和惩罚力度

政府权力既是保护公民个人权利最有效的工具,也可能是公民个人权利最大和最危险的侵害者。为了使地方各级政府官员履行好国家和人们赋予的权力,牢固树立正确的权力观、地位观、利益观,把权力掌握好、运用好,必须用制度来制约权力的滥用。司法是制约权力滥用,捍卫法律尊严,维护社会公平和正义,构建和谐社会的有力保障。在我国这个市场经济还不发达,权治思想仍较浓厚的国度里,只有加大对政府官员滥用权力进行税收执法干预的司法监督和惩罚力度,才能有效遏制地方政府在税收执法中的失范行为。鉴于现行司法权是一种横向隶属关系,地方司法机关难以对地方政府行为进行有效监督这种情形,为充分发挥司法的预警和惩戒作用,消除地方政府对税收执法的不当干预,首先必须进行司法制度创新,除了考虑设立独立的税收司法体系(如设立专门的税务法院和税务警察队伍来强化税收的司法监督)外,还可以借签美国双层司法体制的做法,在地方层次设立党、政、财等方面都与当地政府彻底脱钩的直属于中央政府的司法体系,从而使司法机关摆脱对地方政府的依赖,确保能对地方政府行为进行有效监督。另外,要尽快制定税收基本法,规定各级政府和有关部门在税收上“应当作为”和“不应当作为”的条款,明确集体行政违法责任和个人行政违法责任,直接行政违法责任和间接行政违法责任,以及不同责任的不同追究方式和法定程序,发挥“税收宪法”的作用。同时,还要进一步完善税收征管法、反不正当竞争法、行政许可法等与控制税收执法中地方政府行为的相关法律法规,确保法律法规中有明确详细而又具有威慑力的违法责任规定,这样才能提高地方政府干预税收执法的违规成本,从而有效遏制地方政府对税收执法的不当干预。
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