随着我国市场经济的快速发展、后股权分置时代的到来以及不断提高的证券市场规范化水平,我国证券市场急需监管,尤其是证券市场的会计监管。近年来,我国已经加强了有关会计信息披露制度,出台了新的《上市公司信息披露管理办法》,之后也是不断健全相关会计监管制度,比如2006年重新修订的《公司法》和《证券法》。但这些做法对会计造假的监管治理仍不尽人意,仍存在较大差距。本文立足于我国国情,通过系统提出问题、解决问题,以期为我国会计监管有效性的系统研究提供参考。

■一、当前我国上市公司会计监管存在的问题

当前我国现在已经初步形成了以政府为主导的会计监管模式。会计监管主体分别由政府部门和非政府部门担当。财政部、证监会负责来制定和实施专门的会计准则、审计准则和信息披露等法规规章,并负责上市公司的会计监管工作,会计师事务所和注册会计师只起着辅助政府监管的作用,权威性和独立性稍差。但存在的问题也是显而易见的。

1.1 多头监管

财政部门和证监会才是本文所定义的政府监管主体,但是由于其他政府部门对企业也有会计监督的权力,这种多头监管不仅检查标准不一致,还存在检查内容重复加大企业负担同时也加大了监管部门的检查成本,同时各级部门之间由于是平级关系,监管事权分散管理,没有形成相互约束机制,缺乏横向信息沟通及相互协调机制,从而未能形成真正有效的监管合力。各检查部门一般都是根据自己的行政职责来制定自己的检查目标和检查范围,如果各部门间没有横向信息沟通及相互协调机制,结果就会造成对同一企业可能针对同一问题面对不同的检查部门,使企业疲于应付、怨言多多、增加企业负担加大监管成本同时,损害了政府在社会公众中代表公众利益的形象;同时由于检查标准不一致,也造成部门之间相互推诱、扯皮,效率低下,削弱了政府监管的功效。

1.2 监管的法律法规规定相对滞后

近些年来,我国虽然出台和修改了大量会计监管法规规章,不过从现行的这些会计法律法规体系中,我们可以看出会计监管中发现的大量违规行为没有得到及时处理,特别是关于民事赔偿责任规定不完备,究其原因就是这些会计法律法规规定较为笼统,相互衔接差,可操作性较弱。比如对注册会计师的行政法律责任,包括对会计师事务所可以给予警告、罚款、没收违法所得、暂停执业、撤销营业执照等处罚。我国在2006年新修订的《公司法》中有如下规定:“相关责任人在信息披露中隐瞒重要事实或编造重大虚假内容,属于妨害公司、企业的管理秩序罪”、“注册会计师等中介组织人员提供虚假证明文件,属于扰乱市场秩序罪”、“证券监管及经营机构提供虚假信息,造成投资者的损失,属于破坏金融管理秩序罪”。刑法中对于以上各种犯罪行为都有明确处罚规定。但是上述监管制度中对于有关责任人的民事赔偿责任的规定尚不完备。这种限制和法律法规的滞后,助长了会计造假会计舞弊行为的发生概率。

1.3 对违规者的处罚力度不够严厉

我国对会计信息造假者的处罚力度不够严厉,不痛不痒,没有起到惩戒的目的。我们在2000年到2009年期间,处罚了440余家上市公司,少数几人被处以很少的罚款,承担刑事责任的更是极少。正是因为我国民事赔偿制度不完备,刑事责任、行政处罚力度不够严厉,才造成上市公司、CEO及CPA的违规成本极低,会计信息披露违规行为才会肆无忌惮。相比之下,在西方发达国家,那些弄虚作假者会对自己的造假舞弊行为付出极为惨烈的代价,甚至会衰退、破产、倒闭。众所周知,2001年的安然事件引起了轩然大波,安然公司面临巨大的诉讼赔偿后只能选择破产倒闭。之后,还引起了全球四大会计师事务所之一的中介服务机构-安达信会计师事务所面临巨大的不诚信危机,同时美国SEC给出7500万美元的罚单,一名合伙人暂停执业1年,两名合伙人暂停执业3年,一名合伙人暂停执业5年,如此严重的处罚历史上绝无仅有。结果,导致安达信会计师事务所倒闭。

1.4 缺乏对监管部门的再监管

国家各级政府部门的监管权限分散,分别依据各自的监管目标来进行监管,没有大局观念,因此需要一个独立的上级部门,来把这些部门的监管纳入监管范围,统一协调,从大局出发,从社会公众利益出发,监管他们的监管行为是否有效,当然需要制定一个可以衡量的标准来进行考核。同时各级政府部门的监管涉及到一个“程度”的问题,有可能监管“过度”或者监管“不到位”。“过度”可能导致上市公司看准政府部门的检查目标提供不同的检查资料,应付了事,结果导致“几套账”问题的存在。“不到位”可能导致上市公司因为自身利益、经营者的利益、股东的利益出具虚假的财务信息和财务报告,而不考虑社会公众的利益、国家税收、国有资产、财政的利益。因此,需要建立对政府监管部门的“再监管”制度。

1.5 上市公司内部控制建设薄弱
一个健全有效的公司内部治理结构和内部控制制度,是预防会计造假会计舞弊现象发生的基本制度保障。我国近些年来也加大了对上市公司内部治理结构的建设,2002年1月发布了《上市公司治理准则》,从治理准则规定来看:一个完善的公司内部治理机构至少应该有监事会、董事会、审计委员会,但是往往由于这些内部机构受到公司的人情、金钱、复杂人事关系的影响,其独立性较差、专业水平和素质不高、公司的激励政策和考核制度不足、知识结构不合理等原因,同时,由于现有公司“内部人控制”现象、“一股独大”现象的存在,内部审计部门形同虚设,没有发挥监督作用。公司治理与内部控制建设乏力必然要导致上市公司会计违法、违规行为的发生,从而加大我国证券市场会计监管的难度。

■二、完善我国上市公司会计监管的基本思路

鉴于我国现阶段的社会、经济与法律环境,本人认为应从多个层次逐步完善我国上市公司会计监管体系,使其真正发挥实效。

2.1 坚持立法先行,依法监管原则

依法治国是我国的基本方略。建立社会主义市场经济是我国经济改革的最终目标。加强政府对上市公司会计信息的监管,是政府应该提供的公共产品。一是要从不同层次逐步完善我国会计政府监管的法律法规和部门规章等,紧密结合监管实践,借鉴国外好的做法。二是要切实做到有法必依,执法必严,违法必究。三是要不断提高监管队伍的职业道德水平和业务水平。保护遵纪守法的会计信息供给者和使用者,做到保护和打击并重。

2.2 严格会计违法监管

要建立由内行人员组成的专门机构对政府监管者“再监管”,从监管制度,廉政建设,监管绩效,查处案件,风险预防,培训宣传等方面建立对监管者的问责机制,并制定监管标准,加强考核,对玩忽职守,监管效率低下,违法监管者,要严格追究其行政责任、刑事责任;要把政府监管放在社会和群众的监督之下,做到公开,透明,科学决策、依法行政、使政府监管达到真正有效。

2.3 发挥政府监管与行业监管的联合优势

政府监管的优势是权威性强,处理力度大,但容易受地方利益的干扰。行业监管是独立性强,但容易形成恶性竞争。为了提高会计信息监管的有效性,要充分发挥两者的优势。比如政府强化对中介机构的从业人员的考核培训,建立健全注册会计师行业的审计准则体系和质量控制标准,就会促使中介机构提供高质量的会计报告,促使会计信息相关行业及相关人员走上健康发展的道路。政府监管的过程中,也可借鉴中介机构好的做法和思路,共享审计和监管信息,政府和中介机构间应互学互帮,定期交流审计和监管的经验和教训。政府也可通过组织各中介机构逐步建立审计信息库,实现资源的的共享;政府在制定监管法规时,充分征求和听取中介机构的意见,弥补政府监管的不足。政府监管部门也要引导中介行业加强自律,创立品牌,强化技术援助。

总之,在上市公司监管中,各方面都有责任和能力调动各方面力量,充分发挥各自的优势,相互促进,形成共赢,最终提高会计信息监管的有效性。

参考文献:

[1]王竹泉.利益相关者财务披露监管的分析框架与体制构造.会计研究,2006;9:36-40

[2]潘立新.中国开放性会计监管初探.北京大学出版社,2006;26-30

[3]李明.中国证券市场会计监管论.中国经济科学出版社,2007;108