近年来,为加强行政事业单位国有资产监管,强化源头治腐工作,中央推出了一系列重要举措:出台行政事业单位资产管理暂行办法;开展行政事业单位资产清查;开展党政机关事业单位公有房屋土地使用清理等等。这些举措切中时弊,对解决行政事业单位资产产权不清、政企不分、政事不分、事企不分、重复建设、绩效不明、事业发展与经济发展脱节等问题有着积极的意义,对深化行政体制改革,加快政府职能转变有着极为重要的影响。然而我国行政事业单位千差万别,只有针对各行政事业单位特点,创新管理,才能真正将中央举措落到实处,取得成效,本文结合农业科研院所国有资产管理实践谈几点思考。

一、农业科研院所国有资产管理的复杂性

(一)管理制度存在缺陷

财政部令第36号《事业单位国有资产管理暂行办法》(以下简称“部令”),对事业单位国有资产从配置、使用、处置、收益等各个环节作了原则上的规范,但没有制定相关的可操作性的实施细则。“部令”在第二章“管理机构及其职责”中明确规定:各级财政部门根据国家有关国有资产管理的规定,制定事业单位国有资产管理的规章制度;事业单位的主管部门根据本级和上级财政部门有关国有资产管理的规定,制定本部门事业单位国有资产管理的实施办法;事业单位根据事业单位国有资产管理的有关规定,制定本单位国有资产管理的具体办法。但地方性的事业单位国有资产管理的规章制度除了不够精准外,还存在条款雷同现象,未能按照本地事业单位国有资产形成及分布的特点制定差异化的管理办法,最终导致相关规章制度操作性不强,执行效果欠佳。

(二)性质定位缺失

有观点认为农业科研院所属于公益事业,以基础研究为主,应由各级财政予以充分支持,也有观点认为农业科学属于应用技术科学,以应用技术研究为主,并通过市场谋发展。在这种性质定位的左右摇摆中,农业科研院所一直面临着生存和发展的双重压力。如果不能切实从农业科技产业特点和国情特色出发,从农业科技发展规律出发,科学确定农业科研院所的性质定位,就难以建立符合农业科技特点和规律的支持机制,从而加大了国家财政的投入和国有资源的配置力度,使科技创新、转化和推广难以得到有效支持。农业科研院所性质定位的缺失也加大了农业科研院所国有资产管理的难度。

(三)内部各自为政,资源壁垒严重

根据研究方向和内容,农业科研院所内部又划分研究室、项目组和课题等各研究单元,研究单元各自为政,在科研课题的研究和攻关上,单枪独干多,协作交流少;在仪器设备的配置和使用上,重复建设多,共建共享少,不同研究室之间是如此,甚至同一研究室的不同项目组和课题也不例外,更谈不上院所系统内各单位科研资源的集成和共享。

(四)实物管理与价值管理脱节

我国是农业大国,我国的农业科研院所大多有着很长的历史,通过几十年甚至上百年的积累,农业科研院所的国有资产账面价值都很可观,但实际价值和账面价值有多大差距,账面资产和实物资产吻合度有多高,全国性资产清查和公有房屋土地清理给出的答案是不容乐观的。通过清查和清理,问题没有全解决。这么多年积累下来的问题,通过一两次清查或清理就完全解决是不客观的,但问题产生的根源是显而易见的,那就是国有资产实物管理与价值管理的脱节。这种脱节一方面造成了国有资产的配置和使用效率低下,另一方面还造成了国有资产的流失和浪费。

(五)特殊事项加剧了复杂性

农业科研院所特定的服务领域和服务对象,特定的经费筹集方式决定了农业科研院所的资产管理具有较强的行业性和复杂性。如在农业科研院所特定的经费筹集方式下,国有资产预算管理和资产管理相结合的原则怎样实现?农业科研院所很多项目是在院所以外的农村等异地实施的,这些项目形成的资产如何管理和处置?

二、农业科研院所国有资产管理对策思考

(一)加强国有资产管理制度建设

财政部门、事业单位主管部门、事业单位应根据部令切实履行国有资产监督管理职责,加强调查研究,在管理机构和管理网络到位的基础上,制定比较系统的资产管理制度和资产配置标准,在资产的配置、使用、处置的每一个环节都建立严格规范的操作实施规程,使国有资产管理真正走向规范化、制度化和科学化。同时,要加强国有资产管理工作中的监督机制,把资产管理纳入相关部门的考核目标,按职责划分,建立国有资产管理责任制度和国有资产损失追究制度。财政部门、事业单位主管部门在完成职责范围内的国有资产管理制度建设的同时,还应该关注下一级单位国有资产管理具体办法的制定情况:一要关注有没有国有资产管理的具体办法;二要关注国有资产管理的具体办法与上一级的管理制度有没有冲突;三要关注国有资产管理的具体办法针对性如何。下一级的管理制度报上一级备案,这样层层落实,越往下越具体,越往下可操作性越强。杜绝制度文件层层转发,越往下越摸不着头脑的现象。
(二)建立完善的分类管理体系

2009年温总理的政府工作报告中,农业被一如既往地摆在了最突出的位置,应改变农业科研院所性质定位长期摇摆不定的状况,进一步明确农业科研院所的社会公益性质。农业科研院所资产管理的方向是提高配置和使用效率,保证所提供的农业科技公共产品和服务的质量。对院所中事实上存在且具备一定的市场适应能力的经营性资产,要逐步剥离,完成由事业法人到企业法人的转变。在此基础上,根据单位不同性质,建立完善的分类管理体系。如资产配置上,加大对农业科研院所财政经费投入和国有资源配置的力度;在收益管理上,行政单位、参照公务员管理的事业单位和社会团体的资产收益全额纳入财政管理,并按政府非税收入管理的规定,全额缴交财政专户。农业科研院所的资产收益全部纳入单位部门预算,统一核算、统一管理。

(三)加强宏观调控,打破资源壁垒

建立公共仪器设备网络,建立公共实验体系,加强实验室及设备的集成,尤其是大型精密仪器协作共用工作,建立行之有效的措施,为大型精密仪器的协作共用提供制度保证,加大公共实验平台建设,实现科研资源的开放、合作和共享,在开放的背景下进行合作与交流,在交流的过程中实现科技资源的共享,在共享的前提下深化合作交流和开放,逐步完善实验平台的创新能力,提高科研的效率和水平,减少重复和浪费。

(四)实物管理与价值管理并重

农业科研院所国有资产实物管理,是为达到管理目标,对用于保障农业科研任务完成的各类实物资产从购置、使用和处置等各个环节入手实施的全方位管理和维护。农业科研院所国有资产价值管理,是为达到管理目标,以货币为计量单位,记录单位占有和使用资源的规模、消耗和结构的一系列管理、监督活动。管理活动贯穿于实物资产投入、形成、使用、消失整个寿命过程。农业科研院所国有资产本身就是使用价值与价值的统一体,单一的实物管理或者单一的价值管理都不是科学的资产管理方法,必须坚持实物管理和价值管理相结合的原则,从实物和价值两个不同的侧面来实施全面管理,缺少任何一个方面,都会导致资产管理体制出现漏洞。

(五)原则性和灵活性相结合,探索有效的资产管理模式

管理是一门科学,没有最好,只有更好,在农业科研院所国有资产管理问题上,思想僵化,一味地生搬硬套,无助于管理水平的提高和管理目标的实现。与许多其他全额拨款的事业单位不一样,农业科研院所的财政部门预算只是资产形成的渠道之一,大量科研仪器设备是通过争取国家、省、市以及横向委托等各渠道竞争性科研经费配置的,部门预算管理水平的高低与资产配置的合理性没有必然的关系,预算管理和资产管理相结合原则的实现所涉及到的问题和方面显然要复杂得多,没有现成的模式可套,在不违背原则的基础上,加强探索和创新,建立一套适合农业科研院所自身特点的有效管理模式,才是农业科研院所国有资产管理的真正目的。江苏省农业科学院针对该院异地实施项目多,承担江苏省自主创新专项经费预算报账的特点,规定:该院系统各单位按项目要求在异地实施项目所形成的设施、设备等固定资产,经单位科研或科技服务等相关部门认定同意,凡属无法移动且单位无法直接管理的,由项目实施地相关部门进行登记和管理。外单位在该院实行预算报账的项目所形成的固定资产,由项目实施单位登记管理。项目结题后,院外实施项目经认定由实施地相关部门登记和管理的固定资产,研究室、项目组和课题等研究单元需提出处置意见,经单位科研或科技服务部门批准后执行,有效破解了异地资产管理的难题。这样的探索和创新值得各农业科研院所在国有资产管理中予以借鉴。

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