近几年高校在招生、基建、教材采购上频频出现腐败现象,多起高校领导因受贿被撤职的案件,暴露出高校权力的过度集中和权力监督中存在的严重空当,也反映出在当今经济环境日益复杂的情况下,随着教育经费的投入规模越来越大,高校内部受到来自外部市场的某些所谓“潜规则”的侵蚀,使得商业贿赂在高校的不同领域出现。能够有效地防范商业贿赂的措施之一是健全的内控制度,其核心是建立内部牵制制度,对权力进行制衡,使职务之间能够相互监督,有效地制约商业贿赂,这对内控制度提出了较高的要求。

一、高校容易发生商业贿赂的部门及其特征

(一)高校商业贿赂的一种特征为“以岗谋私”

高校商业贿赂容易发生在仪器设备采购、图书采购、教材采购、等批量采购领域及相关部门中,常常因为大宗物资采购业务由固定人员经手且涉及金额较大,经办人容易成为被贿赂的对象。如果没有一定的监督手段,经办人只要有一念之差,就会误入歧途,形成“以岗谋私”。例如在图书和教材的采购过程中,一些负责人、经办人将一部分折扣采取不入账,私设“小金库”或“洗”入个人腰包。另外,一些供应商为了争夺市场,根据销售教材、图书的总数和金额,私下直接送给相关人员好处费来贿赂他们,构成了商业贿赂行为,扰乱了市场秩序。

(二)高校商业贿赂的另一种特征为“以权谋私”

“以权谋私”常常发生在高层管理者中。由于高校高层领导拥有极大的财权和行政审批权,缺乏权力制衡与约束机制,外部监督又弱化,极易受到商业贿赂行为的干扰和侵蚀。一项统计资料显示,湖北近年已有五六所大学的主管官员因贿赂落马,陕西近三年已查处80多宗大学经济案,倒下7名厅级校官……落马的高校领导八成以上是在基建工程招标,抑或采购、后勤等涉钱环节出现问题。其被贿赂的表现形式为承销或承建单位的秘密给付“回扣”,经手人暗中收受财物或其他利益等行为。给付和收取均是一对一,形式隐蔽,难以发现和查处。

二、内控制度的弱化使商业贿赂有了潜在的可能性

弱化点之一:内控制度制定的片面性,使商业贿赂乘虚而入。包括校领导在内的绝大多数教职工普遍认为涉及经济业务必定是会计人员的事情。因此,高校虽然有相对完善的货币资金控制、资产控制、项目控制等内部会计控制制度,但职能部门内部管理控制松懈,甚至很多部门根本不建立内部管理制度。内部控制单纯强调会计控制是不够的,如果单纯就会计论会计,会计控制很难发挥其应有的作用,商业贿赂也更容易在远离会计控制的地方发生。

弱化点之二:内控制度制定的滞后性使内控制度失去了控制能力。已有的内控制度一般都是为那些重复发生的业务类型设计的,具有相对的稳定性。高校建设在创新、在发展,但管理上遵循的制度却未及时修订和调整,对变化着的或未能预料到的业务类型失去控制能力。比如大学扩大招生规模后,迫于基础设施配套﹑图书、仪器等配置的压力,很多学校选择了增加贷款,高校在这种负担加大的情况下,如果没有相应的管理制度、会计制度出台,对新增的经济业务或事项失去控制能力,高校可能就会因内控制度失效而产生错误和舞弊行为,给高校资产带来损失,高校便陷入困境。

弱化点之三:内部控制体系缺乏整体系统性,招投标制度出现漏洞。高校内部控制涉及到人员﹑资金投入及使用,多个部门管理的各个环节和要素之间相互联系、相互制约、相辅相成,但人们常常片面地认为内部控制是各项制度的简单汇总,只要设立规章制度就可以了,甚至会因为执行过程繁琐、程序复杂而片面将其“形式化”,整体上缺乏有效的衔接和综合控制。比如现行高校基建工程招标、集中采购等存在简单模仿商业招标行为,从而导致其流于形式,招标没有真正发挥作用,一些企业在高校所谓的招投标制度的掩饰下,针对高校管理机制的漏洞,采取商业贿赂进入高校市场,发生“劣市驱遂良市”的现象。

弱化点之四:高校监督机制建设不到位。高校监督机制不完善,高校纪检队伍发展进程中专业化水平不高,人手缺乏。一方面表现在一些经济政策执行过程中缺乏应有的监督机制和一些部门长期缺乏有效监督。另一方面表现在由于外部监督机制弱化使高校的权力监督中出现空当或薄弱环节,造成高校不出问题则罢,一出问题就是惊天大案。这些都表现出监审部门发挥监督职能不力。

弱化点之五:管理者自身素质的问题使内控制度难以贯彻实施。任何一套内控制度系统,都会因设计人员经验和知识水平的限制而带来缺陷,另外,执行人员由于业务知识及工作技能低下而引起判断失误及对指令的误解等,也可能使内部控制制度陷于瘫痪。因此,需要有称职的设计者和执行者来全面贯彻实施控制制度,控制目标才能达到。高校的会计核算较为简单,会计岗位时常变成了一些照顾性质的工作岗位,甚至有些高校的财务负责人也非专业会计人员。会计工作成为机械记账、算账、报账的简易工作,未能有效履行会计监督职能,内部控制制度也就很难实现。
三、建立健全内控制度,防范商业贿赂

(一)建设全面的内部控制内容体系

内部控制制度包括内部会计控制和内部管理控制。内部会计控制固然重要,但有些环节的控制单纯强调会计控制是不够的,需要全面地进行综合治理,提高内部管理控制水平。如果没有一定的管理控制水平,会计控制既失去了基础,也失去了目标,不能有效地解决当前内部控制弱化所产生的种种现实问题。高校可丰富和发展除财务会计内控制度以外的管理控制制度、人员素质控制制度等,实现由单一内部会计控制向综合内部控制体系的转变。

(二)强化内部审计职能,及时发现漏洞,及时完善相应内控制度

加强内部审计的作用,应先提高内部审计的地位,对于审计部门的设置应高于其他职能部门,应独立于被审计部门,这样才能保证内部审计的独立性与权威性,避免“形同虚设”。高校设置的内审机构应分别制定日常监督,临时监督,事前、事中、事后监督及跟踪监督的具体内容和要求。通过有效的监督检查,帮助相关部门采取适当的措施完善内控制度和执行制度的程序。

(三)加强外部监督,使绝对权力受到限制,从而使内控制度能够有效执行

对于高校的高层管理人员,由于其处于单位的决策层,权力很大,一旦发生超越其正当职能权限的行为,一些控制程序可能失效,如高管极力弄虚作假等。因此,内部控制在很大程度上受到高层管理人员的职能权限是否能规范、有效履行的限制。如果政府部门加强对高校财务会计工作的监督检查,这种限制就会减弱,有利于高校内控制度的建立和完善,有利于内控制度作用的发挥。

(四)完善从招投标制度到会计内控制度的各项管理制度,使商业贿赂的可能性降到最低

公开招标作为采购及基建工程的主要方式,是将招标的整个过程置于学校财务、纪检、审计、职能部门、使用单位及供应商、社会公众等全方位的监督之中,减少了个人因素在大宗物质采购、基建工程中的作用,增强了采购业务工作的透明度。很显然,招标工作的公开、分权、监督使商业贿赂的可能性大大降低了,但实际上由职能部门的固定人员主导参与招投标的整个过程,无疑有着商业贿赂的潜在可能。建立独立评标人员的专家库以保证评标人员的专业水平,可有效地避免商业贿赂的活动。具体做法可由学校成立独立的评标人员专家库,在招标前,由主持评标的纪检委等部门用随机的方法抽取业内评委,并在评标结果公布前保密,避免可能的公关或贿赂活动。

在采购工作、建设工程的后续工作中,如果不坚持科学的工作方法,商业贿赂或低质量实施采购的可能性依然存在,特别是现在高校的评估体系中对基建工程、采购、招标等的质量缺乏考量和要求,使验收工作有着较大的弹性空间,做好验收工作也是防范商业贿赂的重要措施之一。原则上验收工作应由部门专业人士验收,必要时也可邀请专家参与验收。

对贿赂支出的控制是内部会计控制制度中很重要的组成部分。贿赂支出是会计信息系统中的一项隐形支出,它潜藏于不同的支出项目之中。贿赂相关的收入一般情况下都能通过正当的会计手段予以确认,但同时与之相关的商业贿赂支出却通过非正常的途径进入会计信息系统或干脆绕过会计系统。贿赂支出可能表现在贿赂方的现金流出,或者转化成商品成本的一部分,致使商品价格人为抬高,或者导致伪劣产品进入高校,给广大师生的利益带来损害甚至威胁到生命安全。财务部门应加强对款项支付的审核,通过对支付款项的真实性、价格合规性、手续合法性进行审查以发现和控制非法支出,同时根据质量验收报告和相关合同及正规发票办理结算手续。

(五)设计岗位责任制度来刚性约束人员素质

内部控制的形成和完善要以高素质的人为依据,所以对人员素质的控制,也是进行有效控制活动不可或缺的主要方面。可以实行岗位管理,以岗位职责的刚性保证一些岗位人员的素质和管理素质。可将各职能部门的业务细划为若干工作岗位,按工作岗位赋予其权限和职责,根据岗位的需要选择合适的人才,同时采用轮岗制度,使一个人的工作能自动地相互检查另一个人或更多人的工作,形成一套自我约束、自我控制、相互制衡的岗位工作关系,避免商业贿赂的产生。

综上所述,建立内部控制制度需要多个部门共同完成。会计部门作为高校一个相对独立的行政单位,很难独立完成对商业贿赂的控制。高校各行政部门之间应坚持牵制制度,明确各部门的职能和性质,明确各部门及人员应承担的责任,赋予其相应的权限,但又将其权限控制在一定范围之内,规定内控制度的操作规程和处理手续,从而达到有效防范商业贿赂的目的。

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