近年来,随着部门预算、国库集中支付、政府采购、“收支两条线”、政府收支分类改革等公共财政改革的深入推进,财政资金运行管理新机制基本建立,预算执行管理不断加强,财政资金使用效益不断提高。但是,财政预算管理工作中的“重投入、轻产出,重分配、轻管理”等问题仍未得到根本解决,大量预算资金当年不能形成实际支出,有些更是长期沉淀,财政拨款结余资金逐年增加,而且越积越大,直接影响了财政资金的使用效益。各单位应高度重视,采取切实可行的措施,进一步加强结余资金管理,优化资源配置,不断提高资金使用效益。

一、结余资金形成的原因

结余资金主要由专项结余、经常性结余、事业基金、专用基金构成,包括当年结余和累计结余。其中专用基金是事业单位按规定提取或者设置的具有专门用途的资金,主要有:修购基金、职工福利基金、医疗基金和住房基金。由于结余资金的性质各异,形成的原因也比较复杂,既有客观原因,也有主观原因;既有预算编制和执行方面的原因,也有管理体制和管理制度层面上的原因。

(一)预算编制方面的原因

预算编制不细、不实、不准,形成了结余。部门预算改革虽然提出了以零基预算为基础,逐步实行预算内外资金统筹的综合预算要求,但因多年惯性以及零基预算需做大量的核实确认工作。一方面财政力量无从保证;另一方面编制部门预算必须以部门的工作目标计划为基础。但由于部门预算编制时间的提前,部门(单位)在编制预算时,部门(单位)的财务人员无法预先掌握下年的工作计划,对需要编制多少经费预算才能适合本部门(单位)的发展需要,心中没有底。一些资金无法细化到具体项目,造成预算编制不细、不实、不准,形成结余。此外,财政与部门之间由于职能和分工的不同,它们之间存在着严重的信息不对称,致使财政难以准确了解部门真正需要的资金金额,这就产生了道德风险和逆向选择,部门往往会通过抬高预算额度来争取资金,财政部门总是要凭经验对部门编报预算进行削减。在这种情况下,如果一个部门实事求是的编报自己的资金需求,反倒得不到足够的资金,因为财政部门理所当然地认为它也虚报了预算。在这种情况下,部门肯定会按高于实际资金的需求量编报预算,财政部门虽然对其进行消减,但财政在与部门之间的博弈过程中往往处于劣势,这也是形成结余的原因之一。再者按照要求,各部门收支及以前年度的结余或基金,应在预算编制中给予全面的体现,用基金弥补事业经费要列入预算编制项目,部门在编制下一年度预算时应主动统筹部分结余资金,但这些要求并没有很好地落实,致使部门结存资金只增不减。

(二)预算执行方面的原因

预算下达晚,拨款不及时形成的结余。我国一直实行历年制预算年度(每年1月1日至同年12月31日),而中央和地方预算草案要待3月份以后举行的各级人代会审批(全国人代会一般在3月份召开。近几年来,地方人代会召开时间有前移至1～2月份召开的趋势),致使预算年度的起始日先于人代会审批日,造成部门预算获得批准并开始执行的时间远远滞后于预算的编制。如中央本级预算草案每年3月15日经人大审议通过后,财政部门在规定的1个月时间内批复部门预算,部门应在财政部门批复总部门预算之日起,15日内批复下属单位预算,导致有的部门预算下达到实际执行单位基本都在4月末或5月初,预算执行时间仅半年左右。有些经费预算资金拨付得比较晚,当年无法安排支出,形成资金结余。有些项目预算甚至到12月还办理追加,拨款时间更晚,下达到部门后项目根本无法执行,也增加了部门财政拨款结余。

未及时抓紧预算执行进度形成的结余。有的单位项目资金到位后,存在重要钱,轻执行的情况,没有及时抓紧组织项目的实施,认为钱到位了就放心了,项目可以慢慢实施,造成项目执行缓慢,形成了结余。

(三)管理体制方面的原因

在结余资金构成中,绝大多数为事业单位的各类基金,包括事业基金和专用基金。专用基金又包括职工福利基金、修购基金、医疗基金和其他基金。从目前管理体制来看,绝大多数事业单位从属于行政部门,财政财务收支活动的监管主要依赖主管部门,由于事业单位较多、分布较散、资金规模不一,因此财政监管难度较大。此外,事业单位与行政部门之间的收支活动存在内在联系,有些主管部门为了部门利益,将应上缴财政或应在本部门核算的预算外及其他财政收入在下属单位核算,造成收入不实,加大了基金分配基数。加之近年来,随着经济体制改革的深入,事业单位收入结构发生了变化,且收入来源比较复杂,除财政拨款、上级补助,收执所得等财政收入外,不同程度的存在着国有资产出租或其他经营性收入,这也是结余资金形成的原因之一。

(四)财政财务政策与制度方面的原因

由于国家对事业单位实行的是核定收支、定额或者定项补助、超支不补、结余留用的预算管理办法,《事业单位财务规则规定》:“事业单位的结余,除专项资金按国家规定结转下一年度继续使用外,可以按照国家有关规定提取职工福利基金,剩余部分作为事业基金用于弥补以后年度单位收支差额”。在这一政策的激励下,许多单位通过加强财务管理,建立健全各项规章制度,积极挖掘内部潜力,努力增收节支,提高资金使用效益,形成了结余。此外,有些是由于预算管理制度与财务会计制度不衔接造成的结余,现行《行政单位财务规则》、《事业单位财务规则》规定,单位会计制度采用收付实现制而非权责发生制,因此存在大量的往来款项没有结算,虚增结余。如有些工程项目已经完工,但款项尚未结算;或者有些工程虽未完工,但部分款项已预付,尚未结算,列暂付款项,虚增了结余。
(五)其他方面形成的结余

专项资金管理不善形成的结余。如上级补助资金对口下拨,不通过下级财政,对其收支及结余情况,财政无从掌握。有些切块资金预算编制较粗,项目具体使用单位以及所需资金未能在编制中详尽体现,财政监督难以到位,同时给有资金分配权的部门留有调剂资金的空间,应拨不拨或少拨资金,形成资金在部门的滞留;有些单位高估冒算项目成本、费用而套取财政资金,置换项目、不实施或不完全实施预算项目等,也可能形成资金结余;有些专项结余应交不交,致使资金在部门积淀。

实行政府采购后,随着政府采购规模逐步扩大、采购效益不断提高、集中支付比例逐渐加大,降低了采购成本,形成了结余。有些电子设备的采购,如计算机、打印机等产品更新得比较快,由于预算是上一年度做的,第二年度执行采购的时候,相同型号的产品价格却降低了很多,形成了结余;有些大型设备采购,虽已订货,但正在运输途中,设备尚未到达,或虽已到货,正在试运行阶段,为确保安全和质量暂不付款,增加暂付款项也会虚增结余。另外,各单位对购买材料等消耗用品的支出,虽然资金已流出,但由于材料尚未使用也不能在会计上列作支出,从而在账面上虚增了结余。

二、规范结余资金管理的措施及建议

(一)充分认识加强结余资金管理的现实意义

资金管理是整个财政管理的重要环节,是财政预算管理的一个重要部分。加强财政拨款结余资金的管理,完善有关制度,有利于提高部门预算编制的准确性和管理的规范性;有利于规范资金运作行为、确保资金安全完整;有利于堵塞漏洞、从源头上治理和防止腐败;有利于财政资金的统筹安排、管理与使用,优化财政资源配置;有利于增强财政收支活动的透明度,提高财政资金的使用效益,更好地发挥财政在政府宏观调控中的作用;有利于经济和社会的协调发展。因此,现阶段加强结存资金管理,对于深化部门预算改革,规范资金运作行为,优化财政资源配置,提高资金使用效益,规范财务管理具有重要的现实意义。

(二)进一步加强预算管理,提高资金使用效益

1.以完善基本支出定额管理为核心,建立科学的定额标准体系

首先,统一标准,完善基本支出定额管理。要夯实基础,推进基本支出预算编制的规范化、科学化和合理化,逐步建立部门政府公共资源合理占用与费用定额相结合的预算管理体系。按照建设“节约型”社会目标,积极贯彻落实国家有关节能降耗的要求,努力节约有关经费支出。其次,加强基础信息数据库建设,探索事业单位预算管理有效方式。要建立完善部门预算单位基本支出定额标准的基础信息数据库,加强行政事业单位资产、人员、编制等基础数据的收集、管理和利用工作,实现行政事业单位资产、人员、编制等基础数据的动态管理(含部门借用的人、财、物),为基本支出测算提供准确的数据支持,夯实预算管理的基础。最后,统筹兼顾、积极研究建立项目支出标准体系。项目支出预算标准体系范围涉及项目管理各个环节和多领域的各类标准,面广量大,技术性强,必须统筹规划,合理分工,明确职责,逐步实施。要进一步加强项目支出预算管理。规范项目支出预算细化,按照经济分类编制项目支出预算,进一步提高项目支出预算管理的科学化、规范化,研究探索建立科学使用的项目支出预算管理体系。

2.以精细化管理为手段,提高预算管理的全面性和合理性

一是细化部门预算编制。推进基本支出和项目支出预算编制的细化工作,编制项目申报书内容必须规范,要素必须齐全,可行性报告和评审报告应由专职机构或专业人员签证,进一步加强项目申报书的科学性,提高项目申报书的准确性。二是加强预算执行管理。采取预算执行情况通报、实地检查、重点项目跟踪等形式,加强对部门或单位预算资金使用情况的跟踪与检查。三是规范预算调整管理。建立规范、科学、有序、具有可操作性的项目预算调整机制(预算追加听证制度、预算论证制度),在编制预算时必须提交申请项目可行性论证报告,由预算论证委员会论证,并按规定审批和决定。四是推进项目支出预算滚动管理。稳步推进项目支出预算的滚动管理,加强财政预算结余资金管理,制定相关正向激励机制,加大在预算中统筹安排结余资金的力度,努力提高财政拨款结余资金的使用效率。五是提高年预算到位率。提高年初预算到位率是细化预算管理的重要条件之一,有预算调配权的一级部门预算单位(主管单位)要按规定及时拨付预算资金,确保预算资金的到位率,确保项目正常实施。

3.以项目绩效考评为重点,提高预算管理的效益性和有效性

一是完善预算支出绩效考评工作程序,将考评纳入部门预算管理。要积极研究绩效考评结果的运用机制,提高财政性资金使用效率和效益。部门预算单位要发挥绩效考评的主体作用,不断完善绩效考评体系,提高绩效评价的针对性和有效性。二是推进基础工作建设,思考绩效考评指标体系建设。项目绩效考评需要针对不同行业、不同部门特点,制定相应绩效考评指标体系,要重点关注绩效指标选择、绩效基数、绩效目标、考评方法和内容、可支配资源变化和绩效目标调整等因素,突出绩效计划和绩效报告的内容。

(三)建立健全规章制度,规范结余资金管理

建立健全结余资金管理制度,明确结存资金管理原则,规定结存资金的范围、控制标准、使用方向、统筹比例、审核备案内容、消化的激励机制、统筹使用程序等制度,使结余资金管理更加规范化、程序化、制度化。
1.严格控制预算,从源头加强管理

在编制预算时,部门应将拟申请的财政资金与部门财政拨款净结余资金予以统筹考虑,在此基础之上编制部门的年度预算。在向财政部门报送的部门预算编制中,应列明安排动用财政拨款净结余资金的情况,并在报送的预算说明中对动用安排财政拨款净结余资金情况进行说明。

2.加强预算执行管理,优先安排结余资金

在预算执行阶段,部门在年初批复的预算之外,需要动用财政拨款净结余资金安排新增项目支出的,应向财政部门提出正式申请,经财政部门批复同意后,方可动用相关财政拨款净结余资金。财政部门负责对预算部门提出动用财政拨款净结余资金的申请进行审核,并将审核意见通知部门。同时,对部门提出非动用财政拨款净结余资金追加支出的申请,财政部门要根据掌握的部门财政拨款净结余资金情况,建议部门优先考虑动用部门财政拨款净结余予以安排。

3.研究建立财政拨款结余资金有效管理的激励机制

为充分调动各级预算单位加强结余资金管理和控制结余资金规模的积极性,财政部门应结合财政拨款结余资金的实际情况,研究建立财政拨款结余资金有效管理的激励机制,在保证财政资金安全、管理规范基础上,切实提高财政资金使用效率。

4.规范财政拨款结余资金管理程序和职责分工

为规范财政拨款结余资金的管理行为,要明确财政部门内有关部门在预算部门财政拨款结余资金管理过程中不同阶段的职责分工。同时,也要对预算部门在财政拨款结余资金管理过程中的职责提出明确要求。

5.加强对财政拨款结余资金审核、确认工作

随着对财政拨款结余资金管理工作不断深入,预算部门必须增强对这项工作的重视程度,预算部门应结合财政部门所制定的办法,对所属单位加强规范财政拨款结余资金管理、提高预算资金使用效率提出要求。财政部相关部门应加强对分管部门财政拨款结余资金的审核、确认工作,督促有关部门统筹安排、合理使用财政拨款结余资金。

6.加大对结余资金使用情况监督检查的力度

针对近年来在结余资金的管理中,一些部门对结余资金管理不严,统筹使用结余资金的力度不大,个别单位甚至未经财政部门批准动用净结余或违反有关规定,擅自调整项目结余资金用途,将专项结余资金调整用于其它项目的情况,应进一步加强对结存资金的真实性、合规性、完整性的监管,定期或不定期地对部门或单位结余资金使用情况进行检查,加大对结余资金使用的监督检查力度。

(四)深化行政事业单位体制改革

进一步加快行政事业管理体制改革,在全面分析事业单位的收支构成的基础上,对其单位性质重新加以确认,促进事业单位市场化运作,使有条件的事业单位尽快走上自主经营、自负盈亏发展之路,确保财政支出的合理性和效益性;同时,科学地确定事业与行政主管上下两级的职能、管理权限及财政拨款形式,建立健全责权利相统一的管理体制;做好预算体制改革与行政事业管理体制改革相关政策的衔接,特别是对有收执职能的二、三级事业单位,应加强其资金收取、管理、使用相关政策的研究以及政策执行的监督与指导,防止财政资金体外循环。

(五)修改有关的财务会计制度

长期以来,预算会计主要是为预算资金分配与使用服务的,以收付实现制为基础,基本上能够满足预算收支管理的需要。但是随着国库集中支付制度的实行,收付实现制会计基础暴露出一定的局限性。一是国库集中支付制度改变了预算资金的流转程序,收付实现制会计基础将受到挑战;二是不利于正确处理年终结转事项,造成会计信息不实。因此,尽快修改有关的财务会计制度,逐步引入权责发生制,对一些预算已经安排,由于政策因素、项目进度、预算下达晚或其他一些原因引起的当年未能实现的支出,采用权责发生制进行会计核算,使年终结余不实问题在一定程度上得到解决。

进一步完善基金分配制度,规范事业单位基金管理与监督。按照《事业单位会计准则》(试行)规定,事业单位的净资产包括事业基金、专用基金、结余等,属于单位权益归法人所有。而专用基金中的职工福利基金和医疗基金只能用于职工集体福利、医疗等方面,属于负债性质,将负债列入净资产核算,显然是不合适的。所以,建议取消“专用基金”科目下的“福利基金”、“医疗基金”、“住房基金”等科目,将其列入“其他应付款”科目核算,这样会计反映才更真实、合理。

加强结余资金的管理是深化部门预算改革的一项新措施,是一项系统工程,需要各方面积极配合,多管齐下,多头并举,对于改革中发现的新情况、新问题,财政部门和各单位要及时总结,采取措施加以完善,在保证财政资金安全、管理规范的基础上,进一步加强对结余资金的管理,研究建立结余资金有效管理的激励机制,优化财政资源配置,切实提高预算资金的使用效率,实现深化部门预算改革的目标。