中共中央纪委、监察部、财政部、审计署联合印发了《关于在党政机关和事业单位开展“小金库”专项治理工作的实施办法》,明确在全国党政机关和事业单位开展“小金库”治理工作,是深入贯彻落实科学发展观,完善社会主义市场经济体制,推进反腐倡廉建设的重大举措。要充分认识开展“小金库”治理工作的重大意义,积极主动地做好各项工作,在治理“小金库”工作中充分发挥会计监督的职能作用。

一、“小金库”主要表现形式

根据《实施办法》的规定,凡是违反法律法规及其他有关规定,应列入而未列入符合规定的单位账簿的各项资金(含有价证券)及其形成的资产,均纳入此次治理范围。其包括:违规收费、罚款及摊派设立“小金库”;用资产处置、出租收入设立“小金库”;以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”;经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”;虚列支出转出资金设立“小金库”;以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”;上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”等。尽管“小金库”的来源名目繁多,其实质都是单位采取欺骗手段将国家资产逃避财务监督,转变为非法使用的行为。

二、“小金库”形成的原因

国家三令五申禁止单位私设“小金库”,但是“小金库”仍然屡禁不止、屡查不绝,除了其具有保管的隐蔽性,使用的随意性外,还有以下几个方面原因:

(一)法治观念淡薄

有些单位领导思想认识不足、法治观念淡薄,在设立“小金库”时只考虑个人和小团体的利益,往往打着方便工作、为单位及职工谋福利的幌子,置国家利益、集体利益和财经法规于不顾,钻政策空子,设立“小金库”。片面地认为“小金库”只要用于集体福利不是个人贪污私吞,就不算违法,为了规避财经法规欺骗上级主管部门和单位群众,将一些违规的支出,不在财务账上反映,而在“小金库”列支。为了粉饰业绩,将一些应在财务账上列支的费用转移到“小金库”支出,还有一些单位为偷逃税款或截留收入,抱有幻想和侥幸心理,想方设法私设“小金库”;更有一些人将“小金库”化公为私、侵占私分、中饱私囊。这些都是法治观念不强所致。这种有法不依,有章不循,人治大于法治的行为是“小金库”产生的根源。

(二)内部控制不严

有的单位根本就缺乏内部监督和控制制度;有的单位虽建立了相应的制度,但这些制度形同虚设,没有得到有效执行;有些内部控制制度在新形势下已经明显滞后,其表现在以下几个方面:一是会计法赋予会计人员的监督职责与社会现实环境差距较大。比如现行的财务“一支笔”控制方式,就过分强调了领导的绝对权威。权力过分集中,就会将领导推向权力的神坛,容易造成会计从业人员“顶得住的站不住,站得住的顶不住”的现象,从而弱化了会计人员的职业判断力和责任心,使会计内部监督有名无实。二是现行会计核算环境、核算方法和制度上存在漏洞。使单位及会计人员有较大的操纵余地,这就给设立“小金库”提供了便利条件。三是会计电算化的管理问题。虽然大部分单位都实行了会计电算化,提高了工作效率,由于相关制度尚不完善,使得越是先进的东西就越容易遭到破坏和修改,且极具隐蔽性,不留痕迹,造成财务信息失真。四是对不规范的经济活动缺乏周密的制度规定。单位的经济活动中,有时会遇到不遵纪守法、不按章办事的各种各样的对外往来事项,对这些不规范的经济活动,缺乏严格周密的制度和规定,为私设“小金库”的人提供了借口,从而在管理上为私设“小金库”提供了空间。内控制度不健全是“小金库”产生的土壤。

(三)监督管理弱化

一是会计监督弱化。职业道德要求会计人员具有客观、公正、严谨的工作态度和勇于坚持原则的责任感等,但由于现行会计人员管理体制的不完善,会计人员的职务升降、工资奖金、生活福利等命运操在本单位领导手里,在贯彻执行《会计法》所赋予的会计监督职责时是忠实于法规制度,还是一切听命于单位行政领导?这在理论上是不矛盾的,但实际上往往限于进退两难的境地,坚持原则就有可能在不知不觉中得罪了领导,会计人员因这方面被整的不乏其例,有的单位领导对会计人员采用“顺我者昌逆我者亡”的“人治”政策,稍不顺心就调离撤换。所以财会人员在发现单位有违规违纪现象时也不能坚决抵制或予以揭发,有的甚至为迎合单位领导的意图而同流合污,制造假账,逃避调查,设置取证障碍,使得会计监督作用不能有效发挥。二是单位内部审计监督弱化。由于“小金库”隐蔽性较强难以查处,加之“小金库”大多打着为集体谋福利的旗号,所以内部审计部门往往对小金库束手无策或采取睁一只眼闭一只眼的做法,使得内部审计监督难以有效地实施,监督管理弱化是“小金库”赖以生存的温床。

(四)处罚力度不够

当前由于会计工作的国家监督和社会监督力量有限,法规制度又不完善,尤其是长期以来有些执法监管部门执法不严、违法不究的做法,使得法律的威慑力弱化,加上庞大的人事关系网,往往将查出的结果化为乌有,严重影响了清查“小金库”的力度。在对“小金库”问题的处理上,往往是重查轻罚薄惩,以罚代刑,一罚了之或退钱了事。而对其单位领导人和直接责任人的责任追究较少,这种重查轻处、查而不处的处理方式,在一定程度上又助长了一些部门和单位“顶风违纪”的不良风气,使得“小金库”现象难以得到有效遏制。
三、“小金库”治理措施

“小金库”的设立其性质属于侵占截留和私分国家收入,它的支配权实际掌握在个别领导者手中,由于隐蔽性和开支的随意性,形成监督上的死角、管理中的漏洞,也很大程度上扰乱了财务管理秩序,造成国有资产流失,容易诱发违法违纪案件和贪污腐败现象,助长了不正之风,败坏了党和政府的形象,严重损害了国家和集体的利益。其危害是非常巨大的,必须加以根治,要想从根本上治理“小金库”,必须坚持标本兼治、重在治本,惩防并举、综合治理的方针,建立和完善防治“小金库”的长效机制,从源头治理上下功夫。

(一)加强学习教育,增强法制观念

大力加强全体员工尤其是各级领导干部的道德教育,树立领导干部的全局意识、大局意识,正确处理国家、集体、个人三者利益关系,增强拒腐防变的能力。要使领导干部,特别是单位(部门)的“一把手”在思想上认清“小金库”的严重危害性,搞“小金库”不仅违纪,而且违法,也违反单位规章制度。一旦搞了,“小金库”随时都有可能卷入违法违纪案件而受到法律的制裁,损害的不仅是国家的利益、集体的利益,还有个人及家庭的荣辱。同时加强对各基层单位负责人和财务人员的法制教育,经常组织相关人员学习财会知识、财经法规和财务制度,提高政治、业务素质,增强遵纪守法意识,使之做到懂法、守法、依法办事、依法理财,敢于坚持原则,严格履行会计监督职能,自觉抵制私设“小金库”。

(二)完善内控制度,规范财务管理

1.要建立和完善财务制度

要结合自身的实际情况,依据《会计法》的规定,制定切实可行的财务管理规章制度,规范财务管理,强化会计监督和内部审计控制力度,堵塞管理环节的漏洞,在源头上斩断“小金库”的资金来源,使那些想搞“小金库”的人搞不了,搞不成。同时,通过财务管理的规范化运作,理顺财务部门和单位内各部门之间的财务关系,取缔多头设立银行账户的作法。

2.调整各方面的利益关系

要注意调整现行制度与社会经济发展不相适应的部分,在强调集权的同时,应该注意适当分权,调整好各个层面的利益关系,在更好地维护单位利益的同时,保护好基层单位的合法权益,调动基层单位的积极性,使全局利益与局部利益协调一致。

3.建立和完善经济责任制度

各单位要建立预防“小金库”的各级经济责任制,把“小金库”问题作为党风廉政建设的责任目标之一,研究制定关于发生“小金库”问题的处分规定,各责任单位应严格履行各自职责,层层防范,层层落实。明确各单位、各部门“一把手”是“小金库”问题的第一责任人,一旦发现“小金库”,除了对当事人进行处罚外,还必须对承担直接领导责任的相关领导实行责任追究。通过确立领导干部的经济责任制,把责任切实落实到各级领导班子和责任人。做到“谁主管谁负责”,要求党政一把手必须负起领导责任,认真督促检查所管部门执行财经法规的情况。对不执行管理规定,继续私设“小金库”的领导干部,要严肃查处,追究责任,直至给予纪律处分。

4.建立和完善举报制度

鼓励和重视举报工作,要认真做好举报的受理工作,建立举报登记和查处督办制度,指定专人负责,做到件件有交待、事事有着落。同时要扶正压邪,切实保护举报人的合法权益,对打击报复举报人的,依法依纪从严惩处。对举报有功的单位和个人要给予奖励。

(三)加大监督力度,增强监督实效

1.加强对各基层单位“一把手”和“一支笔”的监督

制定相关制度,采取切实措施,增强单位财务管理和资金收支的透明度,坚持重大支出集体研究和决定,开展定期或不定期地清理“小金库”专项督察活动,把对“小金库”的专项督察活动纳入常态管理。

2.加强职能部门监督

财务部门、纪检监察审计部门要负起监督检查责任,协助单位和上级部门抓好日常检查和专项检查工作,以促进财务管理工作的规范化和法制化。

3.加强群众监督

实行财务公开,定期通报单位及各基层单位的财务收支情况,尊重群众的知情权,调动起广大职工群众参与监督的积极性,开通适当的渠道,如可以通过电话、信函、来访、电子邮件等方式,对“小金库”的情况进行举报,充分发挥群众的监督作用。

(四)履行监察职责,加大处罚力度

作为单位纪检监察部门,每年在执法监察工作中把有行政事业性收费、预算外资金较多、内部管理不严、群众反映问题较多的基层单位作为检查重点,对检查出的私设“小金库”问题应予以严厉打击。明确指出:“小金库”是一种典型的利用职务之便,侵吞、窃取国有资产,损害国家利益的非法行为,无论“小金库”数额的大小、走向如何,有无贪污、私分迹象,都应加大处罚力度。对情节严重的,必须追究党政纪责任;对触犯刑律、构成犯罪的,必须移送司法机关;对被查处基层单位知错不改的,屡查屡犯的,必须从严从重处罚,绝不姑息迁就,而对财务管理工作做得好的基层单位,要树立典型推广其经验。只有按照国家的法律法规办事,做到有法必依、执法必严、违法必究,才能对违纪违法者起到威慑作用,从源头上根治“小金库”。